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评死刑废除论的“人道”错位/兰绍江

作者:法律资料网 时间:2024-07-04 01:04:21  浏览:8055   来源:法律资料网
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评死刑废除论的“人道”错位

(兰 绍 江)


内容提要:
“人的宝贵与尊严”对于所有的人都是相同的、平等的。当一个人强调自己生命的宝贵与人格尊严的时候,他同时应当尊重他人的生命与尊严。法律对所有人都是平等的,它保护某个人的生命与尊严同时,对其他所有的人施以同样的保护。一个人如果为追求自己的不当利益,公然践踏明文的法律禁令、残酷剥夺他人只有一次的宝贵生命,那他就同社会准则、道德和秩序格格不入,法律就不能再偏袒他的生命。否则,法律的天平就会失衡,法律的不公就会造成社会的混乱。人们不能在口口声声追求法律公正的同时,却以杀人犯受到法律制裁时的心理感受而决定法律的取舍!

关键词:死刑 人道

年初,湖南湘潭大学法学院院长邱兴隆教授(中国全面废除死刑的首倡者)再次发动了“全面废除死刑”的舆论高潮。舆论宣称此主张已成我国“当今主流”,其实是部分“学者”强加于人的策略,虚张声势而已。社会调查以及网上讨论均显示其与我国民意相悖。为此,笔者撰文,对某些“学者”的错位“人道”观予以评析。
死刑全面废除论者一个极显赫的“亮点”:死刑是践踏人权的、不人道的、残忍的刑罚。
何谓“人权”?即“人人有权享有生命、自由和人身安全”(《世界人权宣言》)。何谓人道?简言之,即“人的宝贵与尊严”(1973年《人道主义宣言》)。捍卫人权是人道主义的核心,人道主义可解释为“人生只有一次,人们应当充分利用它去进行创造性的工作和追求幸福”,人道主义还包括对人应当施以仁爱和“己所不欲,勿施于人”。(转引自雷永生《谈谈人道主义问题》http://www.yangzhizhu.com/leiyongsheng8.htm)人道主义已经成为当今公认的社会生活准则和公民道德,但它不能成为法律的唯一原则,“人道主义”作为一种社会道德在法律领域的作用和影响不应无限扩张,法律最重要的准则应当是公正、平等。譬如,享有自由是人道主义的基本内容之一,法律却具有限制和剥夺人的自由的国家强制力;刑罚本身就是国家强制力对某些人的自由与权利的限制和剥夺,其目的在于保护更多人的自由与权利,维护社会的公正与秩序。如果有人在人道主义和“人性”的幌子下,对社会法律制度进行挑战 ,那么法律就应当是无情的。所有的人都享有相同的、平等的人权和人道主义的法律保护;当一个人强调自己生命的宝贵与人格尊严的时候,他同时应当尊重他人的生命与尊严。一个人如果公然践踏明文的法律禁令,以牺牲他人的权利或利益为代价来满足自己的不当利益,法律就必须给予无情、公正的惩罚。生命对于任何人都只有一次,生命权无疑是最宝贵的,残酷地消灭他人的生命无疑是最严重的犯罪;既然杀人者背离了社会道德准则与秩序,他就没有权力要求别人珍惜它的生命,法律也就不能再偏袒他。否则,法律的天平就会失衡,法律的不公就会造成社会的混乱。刑法中的死刑正是以最严厉的手段惩罚最严重的犯罪,用形式上的不人道惩戒实质上的不人道,以维护社会道义。
死刑废除论源自18世纪欧洲资产阶级的革命启蒙思想,是针对欧洲极其黑暗的封建专制统治——镇压革命党、滥杀无辜、滥用酷刑、草菅人命而提出的。18世纪法国杰出的启蒙思想家、激进的民主主义者让·雅克·卢梭(1712-1778) 于1962年发表《社会契约论》,提出了“天赋人权”说,认为生命是天赋的权利,任何人包括自己无权剥夺生命。受《社会契约论》影响,意大利刑法学家贝卡利亚(Cesare Bonesana Beccaria, 1738--1794)在他的《犯罪与刑罚》(1763年)中首次提出废除死刑;他认为死刑折磨人的精神、消灭人的最宝贵的生命是不人道的,从刑罚的目的上说,监禁已使其丧失再犯罪的危害,何必非要剥夺生命?个人本无权抛弃自己的生命,他又如何有权把这样的权利转移给主权者?所以,国家用法律手段剥夺任何人的生命都是不正当的。
但是,卢梭却并不认为法律不得剥夺杀人者的生命。《社会契约论》第2册第5章:“社会契约的目的是保障契约各方的生存。为了这一目的,人也就必须有相应的手段。这里的手段是和危险以至生命损失分不开的。任何人如果要保障自己而牺牲他人,他也就必须在需要的时候也为他人牺牲生命。”“刑事犯罪的死刑也可以用同样的理由看待。为了不成为谋杀的受害者,每个人就必须同意,一旦他自己成了谋杀犯,他就得偿命。”“更进一步,每个刑事犯罪都是在攻击破坏社会权利,这种犯罪,使他成为国家的反叛和出卖者。违法,他也就不再是国家一员,甚至是向国家挑战了。国家的生存因此不再和他的生存相容,两者必去其一。当刑事犯死刑时,他不是公民,而是公敌。他的刑审判决宣告了他破坏了社会契约而不再是国家的一员。既然他曾一直是国家一员,至少是生活在其国土上,他就必须和它割断一切联系,或者作为公约破坏者而驱逐出境,或者作为公敌而死亡;因为这样的敌人不是一个法人而是真实的人,在此情形下,战争的权利是杀伤击毁对方。” (:其林译http://www.mypcera.com/book/wai5/lusuo/shqy/00.htm)
某些主张全面废除死刑的学者、教授在论证死刑存废的问题时,恰恰采取了错位的“人道”观,并且极致地进行了发挥与演绎。
譬如,邱兴隆教授在多次演讲中用他自己曾因涉嫌犯罪被关押时的经历论证。其中说道:“我曾有一段和死刑犯在看守所朝夕相处的人生经历。”他讲述道:“有一个死囚(注:杀人犯),和我关在一间号子里。他成天乐呵呵的,说已经做好了死的准备。他戴着手铐、脚镣,为了到时候能很快换一身新衣服上刑场,他就只穿内衣、内裤,外面再被一件大衣。后来有一天真叫他出监房时,他知道自己要死了,但还显得无所谓,跟我们笑嘻嘻地说再见。我们都觉得这小子是条汉子,不怕死。可后来干警告诉我,就在推他上囚车的一刹那,他屎和尿拉了一裤子,刚穿的新衣服全弄脏了。我这才知道,他平常的模样都是硬撑出来的,他对生命还是非常留恋的。这件事对我触动极大。我们都是同类,他昨天还和我一块儿吃饭,甚至今天早上7点钟还和我一起喝粥,8点钟却上了刑场。而且,我们还经常开玩笑,-起打扑克,他家里送来好吃的,还和我分享。日常劳动时,他也很积极。我丝毫看不出他像毒蛇猛兽。从那时起,‘我们为什么要残杀自己的同类?’这个问题,就一直困扰着我”。(http://www.southcn.com/law/fzzt/fzztgk/200301170331.htm)
只可惜邱教授没有同那些被罪犯残酷杀害的无辜者以及他们的亲人也曾经“朝夕相处”,当然也就无法知道邱教授是否有同样的温情对待被害者,或者也同样扪心自问过“为什么要残杀自己的同类?”
我也经历过一件“对我触动极大”的事情,虽非“朝夕相处”,却是我亲身经办的真实的刑事案件:
1973年,我还是一名日夜奔波在生死一线的刑事警察。夏季的一个深夜,在接到一起杀人案的报警后,我们风驰电掣般奔赴辽宁西部那个发案的偏僻山村:
一个年仅16岁的男孩,因为诚实地指证了一个人的盗窃行为 ,就遭到了残酷的报复,头部和颈部被残忍地砍了31刀!当我们到达时,只见孩子的老父亲紧抱着那个满身鲜血的、垂死挣扎的儿子,默默无语,红红的眼睛里充满绝望和痛苦。男孩的脸已血肉模糊,哆开的刀伤纵横交错,眼球和牙床已经裸露,鼻孔在向外冒着血沫,全身在痛苦地颤抖,虽然已经频死,却仍能感觉到他那强烈求生的企盼。我们的心在滴血!不顾一切地把血孩子抱上警车急速拉去医院抢救,转身徒步扑向山坡去擒凶手。男孩终因伤势太重死去了!我未敢再去看那已彻底绝望的孩子父母,毕竟是她们的亲骨肉,“朝夕相处”抚养了16年,指望孩子成人,指望孩子养老送终。残忍的杀人犯夺走了他们的骨肉,夺走了他们的希望,夺走了他们后半生的欢乐,甚至也将剥夺他们的生命!当杀人犯的屠刀一次又一次地砍向少年的头颈,当花季少年鲜血四溅、痛楚恐怖至极时,邱教授是否也有情伤同类之哀?当某些“学者”们,不顾国情和人民的意愿,痛惜杀人者留恋生命的悲哀,申斥法律为什么“要残杀自己的同类”,呼吁保护杀人犯的生命权利时,我着实也“困扰”了!人们在口口声声追求法律公正的同时,却以杀人犯受到惩罚时的心理感受而决定法律的取舍!邱教授在另一次演讲中还有句名言:“死刑所适用的犯罪正好是侵犯人的生命的犯罪,我认为是不值得的,投入的是生命,保护的也是生命的话,那么死刑的价值为零。”(《死刑的价值之维》(URL)http://www.dffy.com/faxuejieti/xs/200311/20031116213431.htm)把正负相抵消的理论如此应用,恐怕仅属邱教授的“专利”了。我想邱教授可能并不懂得力学中的平衡,自然不会理解天平指针的“零位”寓意何在。
无独有偶,在去年9月召开的全国刑法学年会上,河南大学法学院的郝守才教授也发表了一篇名为《论死刑的消极作用》的文章(以下简称 [郝文])。文中用重头笔墨描述死刑犯及其家属的心理“折磨”,倾注了无限关爱与深情。我在这里举例评析一二:
1、[郝文]:“人的生命只有一次机会,每个人都希望幸福”,“可是对于死刑犯来说,他们的生命是极其悲惨和受人唾骂的,失去了上天赐予的唯一的机会。” 郝文:“犯罪人的死很可能使其家庭丧失主要劳动力,从而断绝了主要经济来源,生活从此陷入困境。更重要的事,犯罪人的死意味着父母失去孩子、孩子失去父母,妻子失去丈夫、丈夫失去妻子。特别是对于一个失去父母的孩子来说,让他们还不明事理、没有经历太多风雨的幼小心灵在没有任何准备的情况下去承受人世间最大的痛苦,这人道吗?当无限的憧憬从天真的目光里渐渐泯灭,死刑,还能无动于衷吗?”
教授是否也曾想到过,被这些罪犯残忍剥夺了生命的无辜的受害人,难道他们的生命不是只有一次吗?他们不希望生存和幸福吗?他们的父母、妻儿老小不是在承受“人世间最大的痛苦”吗?对于他们的感受,我们的良心“泯灭”了吗?
再请看:
2003年,河南平舆特大杀人案罪犯黄勇,使用自制的“木马”残酷杀害23名花季少年。黄勇对每个被害的孩子都先剥光衣服,用布条勒住脖子和腹部,然后残酷折磨,   用注射针对着肚子和脖子乱扎;为了不让被害人叫出声,他还用布条塞进孩子嘴里,直到折磨致死。这些花季少年又是怎样在痛苦与死亡的折磨中哀求、渴望生存和幸福?
河南省驻马店杀人恶魔杨新海,两年内在皖豫鲁冀四省作案22起,杀死65人,重伤5人,强奸23人。这些被残害的人们哪一个没有生的权利?哪一个还能复生?哪一个没有家庭、父母、孩子??每一个人的惨死,都是对几个家庭的沉重打击和无休止的精神的折磨。┅┅
这一桩桩残忍的、血淋淋的、令人毛骨悚然的、甚至是毫无人性的灭门惨剧,是对人权的肆意践踏,是对人道的无耻亵渎!对非人道者大行人道、悲悯、仁慈,就是对无辜者的再次伤害、对法律公正的强奸!当有人把仁慈、爱心、情感全部倾注于杀人犯时,公正就显得那么渺小和无足轻重。如果人们同情的只是丧心病狂的杀人犯在将要受到严厉惩罚时的惊恐和悲哀,那无疑是对无辜公民的生命权利以及家人幸福的冰冷漠视,也是对社会正义精神的亵渎和对社会秩序的叛逆。
2、[郝文]:“犯罪人中的很多人都是家中的顶梁柱,上有老下有小,他们的死无疑会使自己亲属的生活受到较大的影响。”
如此说来,无疑把他们放出去继续养家糊口才是人道!即使不枪毙,仅仅是判刑关押显然也不能解决对其家属生活的影响,自然也是不人道的了!是否也应当考虑废除监禁刑?可是人们又在想:教授怎没想到被他们杀死的无辜之人的家庭又是怎样的惨状呢?
3、教授笔锋一转,也“关心”起受害人了,[郝文]中讲道,判处犯罪人死刑对于受害人及其家属来说“只是得到了一种虚假的公正,真实的谎言”,即仅仅是一种安抚;因犯罪行为所失去的巨大利益、幸福、美好,没有再得到,“都被死刑的执行而掩盖”。
按照[郝文]中设计的方案,最好的办法是多给予受害人家属一些钱,让他们得到利益,“过得好一些。”也就是说,杀了人可以用金钱弥补,这才是真实的公正!那些大款们,是不是可以随心所欲了?
4、[郝文]:“由于杀死1个人和杀死100个人所受刑罚相同,……他会后悔当初为什麽没有多杀几个人而感叹,显然这和刑罚目的相悖。”
教授的思维果真非同常人!澳大利亚阿德雷德市的约翰•贾斯汀•邦廷和罗伯特•乔•韦格先后杀死12名同镇居民,并肢解存放,烹煮、油炸以招待客人。澳大利亚已经废除死刑了,最后邦廷被处以11次终身监禁,韦格被处以10次终身监禁,的确体现了“杀死1个人和杀死100个人所受刑罚”的区别。(http://news.tom.com/1006/2003910-415009.html)可是,他们并没有因为这种区别而少杀几个人;而且,一个人难道有11次生命吗?在该人“第一次”生命正寝后该由谁执行其余10次监禁?庄严的法律其不是成了儿戏!法律的尊严和权威在这里都为杀人犯的人权和“人道”让路了!
5、[郝文]:“从死刑的判决到死刑的执行还有一段时间,在死亡的极度恐惧中等待死亡的到来是一件极其痛苦的事,这种精神折磨对于犯罪人来说并不是应当受到的惩罚。”
如此,是否可以理解为采取快速的“立即枪决”,要比繁琐的司法程序更人道一些啦!美国有记录,判决死刑后,拖10年执行,耗资500万美元,如此长期的折磨,怎么有的“学者”们(这里不指郝教授)还言必称、行必效美国呢?
6、[郝文]:“死刑对犯罪人在犯罪中会产生消极作用”,即:明知自己的罪要判死刑,所以千方百计地“提高犯罪保密性、安全系数”,“这些行为更有利于犯罪的实施。”
如此推断,死刑无疑是提高犯罪“隐密性”的促进剂;倘若取消一切刑罚,犯罪就会变成明火执仗,侦查工作岂不是方便多了?
7、[郝文]:由于犯死罪的人“要直接面对被处死的危险”,会因恐惧而抗拒侦查、审讯,拒不供罪,甚或托人情走后门搞假证,以至于成为“使他人犯罪”的诱因。 [郝文]:受害人及其家属“基于对犯罪人的极度愤恨,他们都期望犯罪人被判处死刑,必置之死地而后快,很可能去拉关系、走后门,不仅会败坏社会风气,干扰司法公正,而且可能会使更多人犯罪。”
死刑又成为了郝教授笔下腐败的根源之一。在我历览若干分析腐败成因的著作中,尚未有此论,不知教授是杜撰还是有调查统计数据为证?还是教授想得“周到”,为了杜绝司法腐败,为了避免更多的人被受害人家属“拉拢腐蚀”,还是废除死刑——根本解决,谁也别有非分之想。可奇怪的是,在我们国家里,要判决杀人犯死刑,还得要被害人家属“走后门、拉关系,败坏社会风气”?不知教授何以得出如此结论。
8、[郝文]:“死刑的宣判使犯罪人嗅到了铡刀的铁锈味”,“犯罪人所遭受的心理扭曲是难以想象的”,以至于“神经错乱,甚至自杀”。
又[郝文]:“在一般情况下,潜在犯罪人都将那些犯罪人看作英雄和榜样,而胆敢犯死罪的人更被他们是为‘人中之龙’,产生强烈的崇拜,进而出现模拟欲望。死刑没有遏制犯罪,却刺激了犯罪。”
恕我直言,教授思维出问题了!前一段话,被判了死刑就吓得神经错乱了,哪里像个“英雄”?后一段话,他们又成了“人中之龙”,令人崇拜,竟达到了刺激犯罪的程度!怎麽这麽矛盾呀?当然,我更不知道郝教授的“死刑崇拜”论来自何处?
极个别“学者”以小说的细腻手法刻画死刑犯临刑时的心理细节,以此论证死刑之不人道。如果学者们大讲特讲的人权仅仅是指杀死别人者渴望保存自己生命的权利,如果教授们大书特书的人道仅仅是指给别制造了痛苦与悲剧的人希望保护自己的体面与尊严,那无疑是人道的严重错位。错位的情感绝不代表人民,错位的理论也绝不代表进步。
怜悯、宽容杀人犯,杀人犯决不会因此而怜悯他人。请看发生在中美洲的一桩血案:洪都拉斯议长洛博·索萨在竞选总统时曾经呼吁恢复在1950年取消的死刑,以震慑日益猖獗的犯罪分子。这惹怒了一群“反对恢复死刑”的人们,他们于2004年12月23日携带冲锋枪,在洪都拉斯北部圣伊西德罗地区的公路上,对一辆公共汽车疯狂扫射,残忍地杀死23名无辜乘客,打伤16人,死伤者中大多数是妇女和儿童,车厢内布满了弹孔和斑斑血迹。(摘自《天津日报》2004年12月25日第4版《国际新闻》)
再看,2004年5月12日, 年仅38岁的贵阳市白云区优秀女法官蒋庆在家中被犯罪分子赵湘阳残忍报复杀害。她从事审判工作16年,不仅秉公执法,恪尽职守,而且对犯罪者倾注了无限关爱;她先后帮教过多名少年犯,不断鼓励他们好好改造。然而她却被自己真诚帮教过的人杀害了!家中的墙上还贴着她亲手制作的教儿子学习的小卡片,儿子还等着妈妈来教他;退休后的父母还等着女儿来和他们促膝谈心,还不知道蒋庆已遇害的老外婆还盼着外孙女来给她讲戏,可是他们都等不来了……(http://www.cnr.cn/news/200410270315.html)人民对杀害优秀法官的罪犯痛恨至极,记者问一位大妈,“知道蒋庆吗?”大妈说,“蒋庆?不是被杀了吗?”并关切地问记者:“那坏人枪毙了吗?”当记者告诉她,坏人已经枪毙了时,大妈欣慰地说:“好。早点枪毙,早点好啊。”人民的这种淳朴曾被某些学者斥为“愚昧的重刑思想”。
有人说,我国人民反对完全废除死刑,是受自古以来的“重刑”思想和“杀人偿命”报应观念的束缚,真是如此吗?
“杀人偿命”,一命抵一命,的确是一种对等报复观念,或曰留有原始“同态复仇”痕迹。但是,现代刑法中的死刑,并不等于“杀人偿命”,它仅仅是一种公平原则下的罪责刑对等。杀人,既然残酷地剥夺了他人唯一的、没有二次的生命,也就是剥夺了他人的全部,剥夺者就应当承担相应大的罪责与惩罚,这才真正体现公平。因而,为了警戒他人、安抚受害者及其家属、维护社会安定和不特定人的生命安全,需要对故意杀人犯处以死刑。
在刑法规定中,并非杀人都需要偿命。在我国的刑法条文中,有不少虽杀人而不须偿命的规定。譬如:我国《刑法》232条:“故意杀人的,处死刑、无期徒刑或者10年以上有期徒刑;情节较轻的,处三年以上十年以下有期徒刑。”对故意杀人者,尚且要区分情节,分别处以不同的刑罚。《刑法》233条:“过失致人死亡的,处三年以上七年以下有期徒刑;情节较轻的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。”不具有杀人故意,因过失剥夺他人生命,最高刑仅为七年。这显然已经同“一命抵一命”、“同态复仇”毫不相干了。《刑法》29条:“对正在进行行凶、杀人、抢劫、强奸、绑架、以及其他,采取防卫行为,造成不法侵害人伤亡的,不属防卫过当,不负刑事责任。”这是法律赋予公民的无限正当防卫权利,法律允许对那些“严重危及人身安全的暴力犯罪”者,必要时置之于死地。这样的杀人,是为了制止严重不法侵害的行为,非但不须偿命,而且不负刑事责任。杀人并不都要偿命,死刑又为何硬被说成等于“杀人偿命”?
人们常说:法律是“高悬之剑”,它并不是随意杀人的;但是,它对于那些毫不珍惜别人生命的凶残杀手不会、也不应当仁慈。欧洲有位政治家曾说过:“当有人跑到街上挥刀杀人的时候,他就必须付出生命的代价。”这就是政治家们对待死刑的废存一直持慎重态度的原因————政治家同“学者”们的重大区别就在于对全社会承担的责任不同。光凭理论的高亢是不足以治国的!不顾本国现实,用自己的脑壳装别人的脑髓,按照别人的指挥棒治国,盲目地照搬别国的律条,同样将贻患无穷。
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内容提要:行政命令是政府进行社会管理的一种手段,在行政管理活动中,行政命令无处不在。政府在进行社会管理中,可以对行政相对人发号施令,为其设置相应的义务或限制其相应的权利,侵犯行政相对人合法权益的情况时有发生。但行政命令并未引起足够的重视,现有的理论和司法实践对行政命令涉及的也不多,本文通过对行政命令作一些有益的探讨。

关键词:行政命令 司法审查 裁判方式

一、问题的提出

2001年4月,经被告泗洪县政府批准,原告建明食品公司成为泗洪县的生猪定点屠宰单位之一。在分别领取了相关部门颁发的企业法人营业执照、动物防疫合格证、税务登记证等证件后,建明食品公司开始经营生猪养殖、收购、屠宰、销售和深加工等业务。2003年5月18日,泗洪县政府下设的临时办事机构县生猪办向本县各宾馆、饭店、学校食堂、集体伙食单位、肉食品经营单位以及个体经营户发出《屠宰管理通知》。该通知第一项称,“县城所有经营肉食品的单位及个体户,从5月20日起到县指定的生猪定点屠宰厂采购生猪产品,个体猪肉经销户一律到定点屠宰厂屠宰生猪(县肉联厂)……”。2003年5月22日,泗洪县政府分管兽医卫生监督检验工作的副县长电话指示县兽检所,停止对县肉联厂以外的单位进行生猪检疫。建明食品公司报请县兽检所对其生猪进行检疫时,该所即以分管副县长有指示为由拒绝。建明食品公司认为,分管副县长的电话指示侵犯其合法权益,遂提起本案行政诉讼。

另查明,原告建明食品公司因对县生猪办在《屠宰管理通知》中仅标注县肉联厂为生猪定点屠宰厂不服,曾于2004年8月4日以泗洪县政府为被告,另案提起过行政诉讼。宿迁市中级人民法院的(2004)宿中行初字第06号行政判决书确认,泗洪县政府下设的县生猪办在《屠宰管理通知》中仅将县肉联厂标注为生猪定点屠宰厂,侵犯了建明食品公司的公平竞争权,这一行政行为违法。该行政判决已发生法律效力。

宿迁市中级人民法院认为:《中华人民共和国动物防疫法》第六条第二款规定:“县级以上地方人民政府畜牧兽医行政管理部门主管本行政区域内的动物防疫工作。”第三款规定:“县级以上人民政府所属的动物防疫监督机构实施动物防疫和动物防疫监督。”第三十条规定:“动物防疫监督机构按照国家标准和国务院畜牧兽医行政管理部门规定的行业标准、检疫管理办法和检疫对象,依法对动物、动物产品实施检疫。”动物防疫是第三人县兽检所的法定职责,县兽检所应当按照国家、行业的标准和管理办法确定检疫范围、对象,依法对动物、动物产品实施检疫,而不是根据分管副县长的电话指示实施检疫。被告泗洪县政府的分管副县长为进一步贯彻落实县生猪办发布的《屠宰管理通知》,才给县兽检所发出电话指示,指示内容与《屠宰管理通知》一致。这个电话指示对县兽检所的检疫职责不具有强制力,是行政机关内部的行政指导行为;电话指示内容未提及原告建明食品公司,不会对建明食品公司的权利义务产生直接影响。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称行诉法解释)第一条第二款第(四)、第(六)项规定,不具有强制力的行政指导行为和对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,不属于人民法院行政诉讼受案范围。行政诉讼法第四十一条第(四)项规定,提起诉讼应当符合属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖的条件。泗洪县政府分管副县长的电话指示不具有提起行政诉讼的条件,不是可诉的行政行为。

据此,宿迁市中级人民法院依照行诉法解释第四十四条第一款第(一)项关于“请求事项不属于行政审判权限范围的,应当裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉”的规定,于2005年6月22日裁定:驳回原告建朋食品公司的起诉。

一审宣判后,建明食品公司不服,提起上诉称。

江苏省高级人民法院认为:被上诉人泗洪县政府的分管副县长2003年5月22日的电话指示,是对其下级单位原审第三人县兽检所作出的。审查行政机关内部上级对下级作出的指示是否属于人民法院行政诉讼受案范围内的可诉行政行为,应当从指示内容是否对公民、法人或者其他组织权利义务产生了实际影响着手。

《生猪屠宰管理条例》第五条、第十八条规定,生猪定点屠宰厂(场)的设立,应由市、县人民政府按照法定条件和程序批准;定点屠宰厂(场)有对生猪、生猪产品注水或者注入其他物质等违反条例规定的行为,情节严重的,经市、县人民政府批准,取消定点屠宰厂(场)资格。上诉人建明食品公司是依法经批准设立的定点生猪屠宰单位,至本案纠纷发生时,建明食品公司的定点屠宰厂(场)资格并没有依照法规规定的程序被取消。在《屠宰管理通知》里,县生猪办仅是将该县生猪定点屠宰点标注为县肉联厂,没有否定建明食品公司的定点屠宰厂(场)资格。由于《屠宰管理通知》里没有将建明食品公司标注为该县生猪定点屠宰点,在建明食品公司起诉后,县生猪办的这个行政行为已经被人民法院的生效行政判决确认为违法。

农业部发布的《动物检疫管理办法》第五条规定:“国家对动物检疫实行报检制度。”“动物、动物产品在出售或者调出离开产地前,货主必须向所在地动物防疫监督机构提前报检。”第十八条规定:“动物防疫监督机构对依法设立的定点屠宰场(厂、点)派驻或派出动物检疫员,实施屠宰前和屠宰后检疫。”参照这一规章的规定,作为依法设立的生猪定点屠宰点,上诉人建明食品公司有向该县动物防疫监督机构—原审第三人县兽检所报检的权利和义务;县兽检所接到报检后,对建明食品公司的生猪进行检疫,是其应当履行的法定职责。县兽检所当时以分管副县长有电话指示为由拒绝检疫,可见该电话指示是县兽检所拒绝履行法定职责的唯一依据。生猪定点屠宰场所的生猪未经当地动物防疫监督机构进行屠宰前、后的检疫和检验,不得屠宰,屠宰后的生猪及其产品也无法上市销售。尽管分管副县长对县兽检所的电话指示是行政机关内部的行政行为,但通过县兽检所拒绝对建明食品公司的生猪进行检疫来看,电话指示已经对建明食品公司的合法权益产生实际影响,成为具有强制力的行政行为。再有,分管副县长在该县仅有两家定点屠宰场所还在从事正常经营活动的情况下,电话指示停止对县肉联厂以外单位的生猪进行检疫,指示中虽未提及建明食品公司的名称,但实质是指向该公司。分管副县长就特定事项、针对特定对象所作的电话指示,对内、对外均发生了效力,并已产生了影响法人合法权益的实际后果,故属于人民法院行政诉讼受案范围内的可诉行政行为。

行政指导行为,是指行政机关在行政管理过程中作出的具有示范、倡导、咨询、建议等性质的行为。分析被上诉人泗洪县政府分管副县长作出的关于“停止……检疫”电话指示,既不是行政示范和倡导,也不具有咨询、建议等作用,实质是带有强制性的行政命令。泗洪县政府关于该指示属于行政机关内部行政指导行为的答辩理由,不能成立。

综上所述,被上诉人泗洪县政府分管副县长的电话指示,属于人民法院行政诉讼受案范围。该指示是分管副县长在履行公务活动中行使职权的行为,其后果应由泗洪县政府承担。上诉人建明食品公司不服该指示,以泗洪县政府为被告提起行政诉讼,该起诉符合法定条件,人民法院应当依法受理。一审以该指示属于内部行政指导行为为由,裁定驳回建明食品公司的起诉,是错误的。依照行诉法解释第六十八条关于“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误,且起诉符合法定条件的,应当裁定撤销原审人民法院的裁定,指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理”的规定,江苏省高级人民法院于2005年9月19日裁定:一、撤销一审行政裁定;二、本案由一审法院继续审理。

本案涉及的行政命令诉讼问题。一是分管副县长就特定事项、针对特定对象所作的电话指示,是属于强制性的行政命令,对内、对外均发生了效力,并相关的行政相对人产生实际后果。二是该行政命令属于人民法院行政诉讼受案范围。因为行政命令是分管副县长在履行公务活动中行使职权的行为,且侵犯了行政相对人的合法权益,起诉符合法定条件。

二、行政命令的概念

命令(令)是国家行政机关及其领导人发布的指挥性和强制性的公文。它适用于依照有关法律公布行政法规和规章;宣布施行重大强制性行政措施;嘉奖有关单位及人员,撤销下级机关不适当的决定。行政命令这一概念有通俗用法和行政法上的专门用法(专门术语)之区别。按照通俗用法来理解,行政命令泛指政府的一切决定或措施;而行政法上的“行政命令”,是指行政主体依法要求行政相对人为或不为一定行为(作为或不作为)的意思表示,是行政行为的一种形式。本文所讨论的行政命令即指行政法上的行政命令。

行政法上的行政命令概念包括如下基本含义:

第一,行政命令是行政主体实施其管理社会行政事务职权时作出的一种行政行为,是一种与其他行政执法行为并列的、处于独立地位的并且是其他行政执法行为难以替代的行政执法行为。

第二,行政命令是行政机关的职权行为。职权行为是行政主体行使其法定权利时作出的行为。具有的权利性、强制性、主动性、单方意志性等特性是行政职责行为所不具备的。

第三,行政命令是一种设定义务性行为,是行政主体让行政相对人履行义务,而不是实现权利。行政机关作出行政行为的目的,有许多是为了让相对人实现或赋予其权利,如规划部门颁发规划许可证的行为、市政管理部门批准申请人挖掘城市道路的行为等等。行政命令行为正好相反,他不是赋予相对人权利,而是对相对人科以一定的义务,指令相对人为或不为一定的行为。如责令相对人停止违法建设行为、责令退还擅自占用的绿地。

第四,行政命令是一种单方意思表示行为,行政命令是行政机关的单方意思表示,不需要征求行政相对人的意见。

第五,行政命令以行政处罚或行政强制执行为保障,行政命令作出后,行政相对人必须服从和执行,如不服从和执行,行政机关给予行政相对人一定的行政处罚,或由行政机关采取强制措施予以执行。

三、行政命令的特征

1、行政命令行为的强制性

强制性是行政命令行为的特性之一,当行政机关作出行政命令行为后,就具有确定力、拘束力、执行力,从作出时就被推定为合法。不经过有权机关按照法定程序予以撤销,相对人就必须执行。

国家能源局关于印发水电工程勘察设计管理办法和水电工程设计变更管理办法的通知

国家能源局


国家能源局关于印发水电工程勘察设计管理办法和水电工程设计变更管理办法的通知

国能新能[2011]361号


各省、自治区、直辖市发展改革委、能源局,国家电网公司、南方电网公司、中国国电集团公司、中国华电集团公司、中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国电力投资集团公司、国家开发投资公司、中国长江三峡集团公司、中国水利水电建设集团公司、葛洲坝集团公司,水电水利规划设计总院:

为加强水电工程勘察设计管理,规范勘察设计和设计变更行为,保证设计质量和工程安全,根据水电工程建设管理实际,我局组织制定了《水电工程勘察设计管理办法》和《水电工程设计变更管理办法》。现印发你们,请遵照执行。

附件:一、水电工程勘察设计管理办法

二、水电工程设计变更管理办法

二O一一年十一月三日

附件一:

水电工程勘察设计管理办法

第一章 总则

第一条 为加强水电工程勘察设计管理,保证勘察设计质量和工程安全,根据《中华人民共和国可再生能源法》、《建设工程勘察设计管理条例》和《建设工程质量管理条例》等法律法规,制定本办法。

第二条 本办法适用于在主要河流上建设的水电工程项目、总装机容量25万千瓦及以上的水电工程项目和抽水蓄能电站项目(以下简称水电工程)。其他水电工程参照执行。

第三条 本办法所称水电工程勘察设计是指根据水电工程建设要求,查明、分析和评价工程场地地质条件,分析论证技术、经济、资源和环境相关情况,确定工程设计方案,编制勘察设计文件的活动。

第四条 水电工程建设应坚持“先勘察、后设计、再施工”的原则。

水电工程勘察设计应与社会经济发展水平相适应,做到安全可靠、技术先进、经济合理、资源节约和环境友好,实现水电开发的经济效益、社会效益和环境效益相统一。

第五条 水电工程勘察设计阶段分为河流水电规划(或抽水蓄能电站选点规划)、预可行性研究、可行性研究、招标设计及施工详图设计等五个阶段。勘察设计单位应分阶段开展工作,提出符合相应阶段规程规范要求的勘察设计文件。

第六条 勘察设计单位应依法进行工程勘察设计,严格执行工程建设强制性标准,确保勘察设计文件的完整性、真实性和准确性,并对勘察设计的成果质量负责。

第七条 国家能源局负责水电工程勘察设计活动的监督管理。

各级地方能源主管部门按规定权限负责和参与本行政区域水电工程勘察设计活动的监督管理。

第八条 发挥设计咨询的作用,鼓励在大型水电工程勘察设计工作中开展工程设计咨询,提高设计水平,优化设计方案,保证设计质量。

第二章 资质与合同

第九条 从事水电工程勘察设计活动的单位应具有国家规定的相应资质。勘察设计单位应在其资质等级许可的范围内承揽工程勘察设计业务。

禁止勘察设计单位超越其资质等级许可的范围或者以其他勘察设计单位的名义承揽工程勘察设计业务。禁止勘察设计单位允许其他单位或者个人以本单位的名义承揽勘察设计业务。

第十条 勘察设计单位从事大型水电工程勘察设计应具有工程勘察和工程设计甲级资质(水力发电);承担坝高200米及以上水电工程和地震基本烈度Ⅷ度及以上高坝水电工程的勘察设计单位应具有大(1)型水电工程勘察设计业绩。

第十一条 水电工程勘察设计依法实行招标发包或直接发包。发包工作一般应在河流水电规划或抽水蓄能电站选点规划批准后进行。

第十二条 建设单位不得将工程勘察设计业务发包给不具有相应资质和业绩的勘察设计单位。勘察设计单位不得将所承揽的勘察设计业务转包或违法分包。

第十三条 建设单位应依法与勘察设计单位签订勘察设计合同,对勘察设计工作范围、内容、深度、进度、质量及服务进行约定,保证合理的勘察设计周期,执行国家有关勘察设计收费标准。

建设单位不得强迫或暗示勘察设计单位违反工程建设强制性标准,降低工程质量。

第十四条 两个及以上单位承担同一工程勘察设计的,合同中应明确主体勘察设计单位。主体勘察设计单位负责总体策划、组织协调和设计集成。其他勘察设计单位负责向主体勘察设计单位提供资料和成果,并对其成果质量负责。

第三章 技术要求

第十五条 勘察设计单位应做好勘察设计工作策划,确定勘察设计的重点以及相关技术路线,编制勘察设计科研工作大纲,合理配置与勘察设计任务相适应的资源和专业技术人员。

第十六条 勘察设计单位应收集并分析勘察设计工作所需的地形地质、水文气象、生态环境、移民安置、经济社会发展等基础资料,所采用资料应真实、有效。

第十七条 工程地质勘察应涵盖枢纽工程建设区、水库淹没影响区和移民安置区。勘察设计单位应重视对断层、滑坡体、堆积体、泥石流、岩溶、崩塌等不良地质现象的调查分析,保证选址的合理性和建筑物地基的安全性。

第十八条 勘察设计单位应根据工程需要,组织开展重大技术问题研究和科技攻关工作,科学论证工程设计方案,确保工程安全可靠。

第十九条 勘察设计单位应会同地方政府按阶段要求开展移民安置规划设计工作。移民安置规划设计应以资源环境承载力为基础,与当地国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划等相适应,听取移民和安置区居民以及建设单位的意见。

可行性研究阶段,移民安置规划设计文件应达到枢纽工程同等设计深度。

第二十条 勘察设计单位应依据批复的项目环境影响评价报告、水土保持方案报告和安全预评价报告,开展环境保护措施设计、水土保持措施设计和劳动安全与工业卫生设计。

第二十一条 勘察设计单位应以审定的可行性研究报告为依据开展招标设计,复核、深化和细化设计方案,满足招标文件编制的要求。

第二十二条 勘察设计单位负责编制施工详图阶段设计文件,满足工程施工要求。施工图设计文件应对涉及工程质量和施工安全的重点部位注明有关安全质量方面的提示信息,对防范工程安全质量风险提出指导意见。

第二十三条 勘察设计单位应建立健全技术质量管理体系,落实技术质量责任制,对勘察设计产品进行分级管理,按规定履行勘察设计文件校审制度,并做好勘察设计文件的归档工作。

第四章 技术审查

第二十四条 国家对水电工程勘察设计文件实行技术审查制度,委托行业技术管理单位对勘察设计文件进行技术审查。技术审查包括河流水电规划报告(或抽水蓄能电站选点规划报告)审查、预可行性研究报告审查、可行性研究报告以及有关专题报告审查。

第二十五条 技术审查内容主要包括:检查勘察设计工作是否执行国家法律法规和工程建设强制性标准;评价勘察设计范围、内容和深度是否满足规程规范的要求;审议勘察设计采用基础资料是否全面准确、重大技术问题是否论证充分、结论是否正确;审定工程主要特征参数及工程设计方案和移民安置方案;协调工程综合利用等有关问题。

第二十六条 审查单位应坚持技术决策的独立性、公正性和科学性,组织有关单位和专家开展技术审查工作,听取有关部门、地方政府以及建设单位的意见,形成技术审查意见,并对审查结论负责。

技术审查工作完成后,审查单位应及时将审查意见上报国家能源局,并印送建设单位和有关单位。

第二十七条 经审查的勘察设计文件是后续勘察设计工作的基础。

可行性研究报告及其审查意见是项目核准和建设的技术依据。

第五章 现场服务

第二十八条 工程施工阶段,勘察设计单位应设立现场设计代表机构,及时派驻相应的技术人员,制定相关工作制度,提供现场技术服务,满足工程建设要求。

第二十九条 现场设计代表应做好技术交底;跟踪现场施工情况,研究并及时解决工程建设有关技术问题;参与隐蔽工程和关键部位的检查验收;配合工程质量检查、质量监督、安全鉴定和工程验收等工作。

第三十条 现场设计代表应按照有关要求,开展地质编录和工程地质条件预测预报;根据开挖揭露的地质条件和工程其他实际情况,加强工程重大技术问题解决方案的复核,及时完善设计方案和施工技术要求。

第三十一条 现场设计代表发现不按设计文件要求施工、野蛮施工、弄虚作假或偷工减料等情况,应及时以书面形式向建设单位反映。必要时,应报告质量监督机构和国家能源局。

第六章 设计变更

第三十二条 招标设计和施工详图设计阶段,对审定的工程特征参数、工程设计方案和移民安置方案进行的调整、补充和优化均属设计变更。

第三十三条 工程设计变更分为一般设计变更和重大设计变更。一般设计变更由设计单位负责编制设计变更文件。重大设计变更由建设单位组织设计单位编制专题报告,报原审查单位审查。

水电工程设计变更管理办法另行制定。

第七章 设计回访

第三十四条 勘察设计单位应定期开展枢纽工程设计回访,检查评价枢纽建筑物和主要设施设备的安全性、适用性。根据工程实际需要,开展必要的设计复核,总结勘察设计经验,并为工程安全运行提供技术支持。

第三十五条 枢纽工程设计回访分为全面设计回访和专项设计回访。全面设计回访至少每10年一次。首次全面设计回访,应在工程投入运行后的5年之内进行。专项设计回访视需要进行。

建设单位或运行管理单位应为设计回访提供必要的工作条件。勘察设计单位应向建设单位或运行单位提交设计回访报告。

第八章 附 则

第三十六条 本办法由国家能源局负责解释,自发布之日起施行。




附件二:

水电工程设计变更管理办法



第一条 为加强水电工程设计和建设管理,规范设计变更行为,保证工程安全和质量,依据《建设工程勘察设计管理条例》和《水电工程勘察设计管理办法》,制定本办法。

第二条 本办法适用于在主要河流上建设的水电工程项目、总装机容量25万千瓦及以上的水电工程项目和抽水蓄能电站项目(以下简称水电工程)。其他水电工程参照执行。

第三条 设计变更是指在招标设计阶段和施工详图阶段,对审定的工程主要特征参数、工程设计方案和移民安置方案等所进行的改变,包括调整、补充和优化。

第四条 设计变更应坚持科学求实的原则,符合国家有关法律法规和工程建设强制性标准的规定,做到先论证、后审查(或审核)、再实施。

第五条 设计变更分为一般设计变更和重大设计变更。重大设计变更是指涉及工程安全、质量、功能、规模、概算,以及对环境、社会有重大影响的设计变更。除此之外的其他设计变更为一般设计变更。

水电工程重大设计变更的界定见附件。水电工程概算调整管理办法另行制定。

第七条 设计单位应结合工程建设实际,复核工程设计方案和主要参数,及时提出必要的设计变更文件。建设单位、监理单位和施工单位可以提出变更设计的建议,设计单位应考虑施工水平和管理水平的影响,对变更设计的建议进行技术、经济论证。确需变更的,由设计单位编制设计变更文件。

第八条 重大设计变更文件应达到或超过可行性研究阶段的深度要求。内容主要包括:

(一)工程概况;

(二)重大设计变更的缘由和必要性、变更的项目和内容、与设计变更相关的基础资料及试验数据;

(三)设计变更与原勘察设计文件的对比分析;

(四)变更设计方案及原设计方案在工程量、工程进度、造价或费用等方面的对照清单和相应的单项设计概算文件;

(五)必要时,还应包含设计变更方案的施工图设计及其施工技术要求。

第九条 工程建设过程中,因抢险救援或应急处置导致的设计变更,应由参建各方代表签字确认。属于重大设计变更的,建设单位应及时组织设计单位编制设计变更文件,并按规定程序报审。

第十条 审查单位在收到建设单位重大设计变更审查申请后,负责组织开展审查工作,提出审查意见,报送国家能源局。

第十一条 经审定的重大设计变更一般不得再次变更。确需再次变更的,建设单位须组织设计单位先进行必要性论证,报原审查(或审核)单位同意后,再行编制设计变更文件,履行相关程序。

第十二条严禁借设计变更变相扩大工程建设规模、增加建设内容,提高建设标准;严禁借设计变更,降低安全质量标准,损害和削弱工程应有的功能和作用;严禁肢解设计变更内容,规避审查。

第十三条 本办法由国家能源局负责解释,自发布之日起施行。



附:水电工程重大设计变更范围目录

水电工程重大设计变更范围目录

(一)设计条件和安全标准

1、工程开发方式、开发任务及工程规模的变化;

2、水库特征水位、水库调度运行方式重大改变;

3、工程等别及主要建筑物设计安全标准的变化。

(二)工程布置及主要建筑物

1、坝、厂址及其主要建筑物场址的变化;

2、主要建筑物的布置或结构方案的改变;

3、增加或取消重要的单体水工建筑物;

4、主要筑坝材料料源方案的改变;

5、施工导流方式或导流建筑物方案的变化;

6、工程总进度及主要控制进度的变化。

(三)机电及金属结构设备

1、电站接入系统方式和电气主接线方案的变化;

2、机组型式、单机容量和重要技术参数的变化;

3、高压配电装置和高压引出线设计方案的变化;

4、电站控制运行方式及继电保护方案的重大变化;

5、金属结构设备布置方案及设备型式的重大变化。

(四)环境保护和水土保持

1、环境保护和水土保持工程措施的重大变化;

2、环境保护和水土保持工程项目的增加或取消。

(五)移民安置

1、征地范围调整及重要实物指标的较大变化;

2、移民安置方案与移民安置进度的重大变化;

3、城(集)镇迁建和专项处理方案重大变化。