上海市卫生局关于印发《上海市＜职业病诊断与鉴定管理办法＞实施细则》的通知
上海市卫生局
上海市卫生局关于印发《上海市＜职业病诊断与鉴定管理办法＞实施细则》的通知
沪卫疾控（2003）8号
各区县卫生局、市卫生局卫生监督所、市疾病预防控制中心、各有关单位：
根据《中华人民共和国职业病防治法》和卫生部《职业病诊断与鉴定管理办法》的有关规定，结合本市职业病防治工作的实际情况，我局制定了《上海市〈职业病诊断与鉴定管理办法〉实施细则》，现予印发，并将有关事项通知如下：
一、需要申请职业病诊断资格的医疗卫生机构，按照卫生部《职业病诊断与鉴定管理办法》和我局有关要求进行准备，我局将于4月15日起接受申请。原《上海市〈职业病诊断管理办法〉实施细则》规定的有关医疗卫生机构的职业病诊断资格延长至2003年10月底。
二、鉴于本市尚未开展职业病诊断医师资格评审工作，过渡时期，文件中所称“取得职业病诊断资格的执业医师”暂指符合卫生部《职业病诊断与鉴定管理办法》第八条规定条件的医师。
三、请各单位认真组织学习，贯彻执行。
附件：1.上海市职业病诊断申请书
2.上海市职业病诊断证明书
3.上海市职业病诊断鉴定申请书
4.上海市职业病诊断鉴定受理通知书
5.上海市职业病诊断鉴定书(略)
二○○三年四月三日
上海市《职业病诊断与鉴定管理办法》实施细则
第一章总则 第一条为了规范本市职业病诊断与鉴定工作,依据《职业病防治法》和卫生《职
业病诊断与鉴定管理办法》的有关规定，制订本实施细则。
第二条本实施细则适用于本市范围内职业病的诊断与鉴定工作。
职业病范围按国家颁布的《职业病目录》执行。
第三条职业病诊断与鉴定应当遵循科学、公正、公开、公平、及时、便民的原则。
第二章职业病诊断 第四条从事职业病诊断的医疗卫生机构（以下称职业病诊断机构）应经市卫生行政部门批准才能开展职业病诊断。
第五条市卫生行政部门可以委托指定的办事机构（以下称办事机构）承担职业病诊断机构审批的组织和日常性工作，其职责是：
（一）受理申请；
（二）资料审查和组织现场评审；
（三）组织换证工作。
第六条办事机构依照卫生部《职业病诊断与鉴定管理办法》的规定组织资料审查和现场考核，并将初步审查结果报市卫生行政部门。
与职业病诊断项目相适应的仪器、设备的基本配置要求，由市卫生局另行制定。
第七条市卫生行政部门自现场考核之日起15日内作出批准或者不批准的决定，并书面通知申请单位。批准的由市卫生行政部门颁发《上海市职业病诊断机构批准书》（以下称《批准书》）。《批准书》有效期限为4年。
第八条劳动者或用人单位要求进行职业病诊断的，应向职业病诊断机构提出书面申请，并提供职业病诊断的必要资料。
第九条劳动者向诊断机构提出职业病诊断要求，用人单位应如实提供其职业健康监护档案和诊断机构要求提供的其他有关材料。
用人单位未能如实提供职业病诊断有关资料的，劳动者和诊断机构可以向用人单位所辖地区卫生监督机构举报。
第十条职业病诊断应当依据国家职业病诊断标准，结合职业病危害接触史、工作场所职业病危害因素检测与评价、临床表现和医学检查结果等资料，进行综合分析做出。
第十一条职业病诊断机构在进行职业病诊断时，应当组织3名以上取得职业病诊断资格的执业医师进行集体诊断。
职业病诊断机构做出诊断后，应当向当事人出具职业病诊断证明书。职业病诊断证明书应当由参加诊断的医师共同签署，并经职业病诊断机构审核盖章。
职业病诊断证明书一式三份，劳动者、用人单位各执一份，诊断机构存档一份。
未诊断为职业病的，也应在职业病诊断证明书中注明。
第十二条遭受急性职业病危害的劳动者，可以就近在各级医疗卫生机构进行救治（以下称首诊医疗机构）。首诊医疗卫生机构应及时救治，并按有关规定向所在地卫生行政部门和职业病诊断机构进行报告。
首诊医疗机构遇有原因不明或抢救有困难的，须及时向职业病诊断机构要求会诊。
首诊医疗机构应协助职业病诊断机构做好职业病的诊断工作。
第十三条职业病诊断机构按照有关规定对急性职业病进行诊断和报告。
职业病诊断证明书由市卫生局统一印制。
第三章职业病鉴定 第十四条劳动者或用人单位对职业病诊断有异议的，在接到诊断证明书之日起30日内，可以向做出诊断的医疗卫生机构所在区（县）卫生行政部门申请鉴定。
申请人必须是当事人、当事人直系亲属或当事人授权者。
第十五条区（县）卫生行政部门根据当事人的申请，组织职业病诊断鉴定委员会进行鉴定。
当事人对区（县）职业病诊断委员会作出的鉴定结论不服的，在接到职业病诊断鉴定书之日起15日内，可以向市卫生行政部门申请再鉴定。市卫生行政部门根据当事人的申请，组织上海市职业病诊断鉴定委员会进行鉴定。
上海市职业病诊断鉴定委员会的鉴定为最终鉴定。
第十六条市、区（县）卫生行政部门分别设立职业病诊断鉴定专家库。专家库的专家应符合以下条件：
（一）具有良好的业务素质和职业道德；
（二）取得相关专业的高级卫生技术职务任职资格；
（三）有5年以上相关的工作经验；
（四）熟悉职业病防治法规和职业病诊断标准；
（五）身体健康，能够胜任职业病诊断鉴定工作。
第十七条专家库专家由卫生行政部门审核批准后聘任，任期4年，可以连聘连任。
第十八条专家库设尘肺、职业中毒（含生物因素、职业性皮肤病、眼病、耳鼻喉口腔病、肿瘤、其他职业病）、物理因素损伤、放射病、职业流行病5个专业。
第十九条市、区（县）卫生行政部门可以委托办事机构承担职业病诊断鉴定的组织和日常性工作。职业病诊断鉴定办事机构的职责是：
（一）接受当事人申请；
（二）按规定程序，组织专家进行职业病诊断鉴定；
（三）管理鉴定档案；
（四）承办与诊断鉴定有关的日常工作；
（五）承担市、区（县）卫生局交办的其他工作。
第二十条职业病诊断鉴定办事机构应在收到申请书之日起，10日内完成材料审核，对材料齐全的发给受理通知书；材料不全的，通知当事人补正；不予受理的，应经实施委托的卫生行政部门审核后，向申请人发给不予受理通知书并说明原因，退回资料。
申请人凭受理通知书缴纳鉴定费，鉴定费用由用人单位承担。
第二十一条职业病诊断鉴定办事机构应组织当事人或接受当事人委托，从专家库抽取5人以上（单数）相关专家组成职业病诊断鉴定委员会。
职业病诊断鉴定委员会设主任委员1名，由鉴定委员会推举产生。
第二十二条职业病诊断鉴定委员会自受理鉴定之日起60日内组织鉴定。
第二十三条职业病诊断鉴定委员会按照有关规定做出鉴定结论，并制作鉴定书。参加鉴定的专家应当在鉴定书上签字，鉴定书加盖职业病诊断鉴定委员会印章。
第二十四条职业病诊断鉴定专家库专家有下列情形之一的，应当回避：
（一）是职业病诊断的当事人或者当事人近亲属的；
（二）与职业病诊断鉴定有利害关系的；
（三）与职业病诊断鉴定当事人有其他关系，可能影响公正鉴定的。
第二十五条职业病诊断鉴定委员会进行调查取证时，用人单位、劳动者及各有关单位应予以配合。
第四章监督管理 第二十六条职业病诊断机构在《批准书》有效期满前6个月内，应当向市卫生行政部门申请续展。经市卫生行政部门复核后，对合格的，换发新证；逾期未申请续展的，其《批准书》过期失效。
第二十七条市卫生行政部门对取得《批准书》的职业病诊断机构进行日常监督检查与年度考核。对日常监督检查或者年度考核不合格的，责令限期改正，逾期不改正或者经检查仍不合格的，由市卫生局注销其资格，并收缴《批准书》；对不合格的职业病诊断医师，应当注销其诊断资格。
第二十八条市、区（县）卫生行政部门对其设立的专家库定期复审，并根据职业病诊断工作需要及时进行调整。
第五章附则 第二十九条本实施细则自颁布30日后施行，原《上海市<职业病诊断管理办法>实施细则》同时废止。
第三十条本实施细则由上海市卫生局负责解释。
2003年的非典型肺炎(SARS)事件，可能至今还让国人记忆犹新。SARS及后续的若干公共卫生事件，促成了2004年传染病防治法的修订。公共卫生监测、预警能力的强化，使得政府、传媒和公众能更为理性地认知传染病风险。
但十年之后，我国出现了全球首次发现的H7N9型禽流感病毒，该如何应对?笔者认为，不应“八公山上，草木皆兵”，对禽流感病毒风险应有理性的认知。另外，应加强对H7N9型禽流感病毒的风险监测、风险评估、风险沟通。在应对H7N9型禽流感病毒时，也应注重所采取措施与所实现目标的匹配，关注所采取措施的合法性，关注行政相对人的权利保障。
强化对H7N9型禽流感的风险监管
正如曾任美国联邦卫生部长的Leroyy Burncy在1957年指出的，“如果流行病没有发生，我们都很高兴。如果发生了，我希望我们能说……我们已经在现有科学知识与行政程序的极限下，做了所有的事情并做了所有的准备，来达成最好的结果”。今天，当中国遭遇全球首次发现的H7N9型禽流感病毒时，也应在传染病防治法等法律法规的框架下，通过动员国家、社会与个人的力量，来尽量削减禽流感病毒风险，使所带来的损失趋于最小化。
H7N9型禽流感之所以受到高度重视，不仅在于它是一种新兴病毒造成的传染病，还在于它已造成一定人员死亡，病例已不限于上海等长江中下游地区，在北京、河南也有病例报道。在未来，此类传染病的传播途径、传播范围及危害性如何，都需要进一步判断，因此首先要加强对H7N9型禽流感的风险监测。根据传染病防治法第33条规定，各级疾病预防控制机构应当主动收集、分析、调查、核实H7N9型禽流感疫情信息，所搜集到的这些信息，构成了进行后续风险评估、风险管理、风险沟通的基础。各级疾病预防控制机构应当设立或者指定专门的部门、人员负责H7N9型传染病疫情信息管理工作，及时对疫情报告进行核实、分析。
此外，卫生行政部门应当根据人感染H7N9禽流感的疫情形势、病原学研究进展，及时组织专家，开展对H7N9型禽流感的风险评估。如果达到《突发公共卫生事件应急条例》中界定的“突发公共卫生事件”标准时，应当按照相关预案及时启动相应应急响应机制，并按照相关规定及时终止响应。
根据《政府信息公开条例》第9条的规定，对于“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”及“需要社会公众广泛知晓或者参与的”政府信息，行政机关应主动公开。国家建立传染病疫情信息公布制度。传染病防治法第38条要求，国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。公布传染病疫情信息应当及时、准确。
今天，随着新媒体的发达，随着公众对健康、安全等因素更加关切，公众对被媒体广泛报道、有可能发生在自己身上的风险，会有更强的认知，因此或许会高估禽流感的风险，滋生不必要的恐慌情绪。对此，各级卫生行政部门及疾病预防控制机构应做好疫情防控知识宣传和风险沟通，恰如其分地将专业化的科学术语，转化成能为公众和媒体理解的方式，让公众理性认知禽流感风险，以正确的方式预防禽流感。
H7N9型禽流感防控措施的合法性分析
自内地出现H7N9型禽流感之后，各地都采取了诸多相应防控禽流感措施。但这些措施是否具有合法性?根据宪法第37条第1款和立法法第8条的规定，对人身自由的限制，应具有法律上的依据。
目前，各地所采取的防控禽流感措施涉及到对H7N9型禽流感感染者、疑似病人及相关密切接触者的隔离治疗。传染病防治法第39条第1款规定:“医疗机构发现甲类传染病时，应当及时采取下列措施……对病人、病原携带者，予以隔离治疗……;对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗;对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。”另外，根据传染病防治法第39条第3款的规定，医疗机构发现乙类或者丙类传染病病人，应当根据病情采取必要的治疗和控制传播措施。
现在，人感染高致病性禽流感已被纳入乙类传染病范围，但目前尚无证据表明H7N9型禽流感为人感染高致病性禽流感，H7N9型禽流感尚未被列入法定传染病的范围，因此对相关人群予以隔离治疗的依据，可能欠缺合法性。但正如西方法谚所说，“没有比必要更为正当的了”，“本不合法者，于必要时即为合法”，面对H7N9禽流感的袭来，公众可能更为期待的是化解公共卫生和安全的危机，而自愿同意和接受政府采取的诸种措施。因此，H7N9型禽流感防控措施的合法性或有欠缺，但确有正当性根据。
H7N9型禽流感防控措施的展开，应以必要性为限。一般而言，所维护的公共安全价值应高于被限制的人身自由。应将防控措施的范围限于最小限度，尽可能少地限制公众基本权利。此外，目前我国已初步形成传染病防治的法律框架，H7N9型禽流感防控措施的设定与实施，不宜以“逸脱”于法律规范之外的形式展开。下一步，应尽量恪守传染病防治法、突发事件应对法、《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》等的规定，视疫情进展，及时将H7N9型禽流感界定为“突发公共卫生事件”或传染病防治法中规定的法定类别传染病，并依法设定和实施相应的防控措施，从而确保依法防控公共卫生风险。
重大动物疫情应急管理与行政补偿
目前的研究表明，H7N9禽流感病毒基因来自于东亚地区野鸟和中国上海、浙江、江苏鸡群的基因重配。基于此，上海市政府、南京市政府等都先后颁布了关于暂时停止活禽交易、暂时关闭所有活禽交易市场的通告。其法律依据在于，根据《重大动物疫情应急条例》第2条和第30条第4款的规定，当高致病性禽流感等发病率或者死亡率高的动物疫病突然发生，迅速传播，可能对公众身体健康与生命安全造成危害时，构成“重大动物疫情”，可以在确定的疫区内，“关闭动物及动物产品交易市场，禁止动物进出疫区和动物产品运出疫区”。
根据《重大动物疫情应急条例》第29条的规定，对于疫点而言，可扑杀并销毁染疫动物和易感染的动物及其产品。根据《重大动物疫情应急条例》第30条的规定，在必要时，可对疫区内易感染的动物进行扑杀。目前上海暂停了三大活禽批发市场和461家活禽零售点的交易，已扑杀各类活禽约11万羽;南京暂停了三大家禽批发市场交易，扑杀各类活禽超过8000羽。
从《重大动物疫情应急条例》的规定出发，从防控禽流感的现实需要出发，暂时停止活禽交易，扑杀染疫和易感染动物具有一定的合法性。但也应看到，目前采取的诸种举措，有“城门失火，殃及池鱼”之嫌。这使得所有活禽养殖户都面临销售难，有投入、无产出的难题。根据中国畜牧业协会初步测算，截至2013年4月15日，活鸡及鸡肉产品销售损失已超过130亿元。需要警醒的是，应严格限定疫点、疫区的范围，只能关闭疫点、疫区内的动物和动物产品交易市场，只能扑杀疫点、疫区的染疫和易感染动物，决不能随意扩大其范围。这有助于让风险监管聚焦于最有可能发生问题的区域和对象，有助于遏制公众不必要的恐慌情绪，也有助于将对禽业的不利影响削减至最小。
《重大动物疫情应急条例》第33条规定，国家“对因采取扑杀、销毁等措施给当事人造成的已经证实的损失，给予合理补偿”。“补偿所需费用，由中央财政和地方财政分担”。因此应对活禽被扑杀的养殖户予以合理补偿，补偿金额应至少是此前市场上的活禽价格乘以该养殖户被扑杀活禽羽数。
对疫点、疫区内动物和动物产品交易市场的关闭，虽是为公共安全需要而展开，但限制了经营者的经营自由，而这是经营者具有财产价值的“公法上的权利”。尽管法律无明文规定，但交易者为了公共福祉而暂停交易，相关政府部门应对其因暂停活禽交易造成的损失，予以适当的行政补偿，补偿金额应以至少涵盖经营者每天维护其经营活动的必要开支为限。
（作者单位：南开大学法学院）
