沈福俊 华东政法大学 教授
关键词: 行政诉讼/简易程序/构建/法治化
内容提要: 我国《行政诉讼法》没有关于简易程序的规定。《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》与诉讼制度或者司法制度的法律保留原则不符。我国行政诉讼制度中建立简易程序，符合提高诉讼效率、降低诉讼成本以及及时解决行政争议的现实需求。从诉讼制度的法律属性而言，通过全国人大或者常委会全面修改《行政诉讼法》或者部分修改《行政诉讼法》相关诉讼程序制度的规定，是构建我国行政诉讼简易程序制度的唯一法治化路径。
一、问题的提出
《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）没有设置简易程序。最高人民法院于2010年12月13日发布了《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》（以下简称《通知》），[1]就在部分基层人民法院开展行政诉讼简易程序的试点工作进行了部署。
《通知》明确了以下主要内容：(1)规定了行政诉讼简易程序试点的案件范围。一部分基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的第一审行政案件，可以适用简易程序审理。具体为三类案件：第一，涉及财产金额较小，或者属于行政机关当场作出决定的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制等案件；第二，行政不作为案件；第三，当事人各方自愿选择适用简易程序，经人民法院审查同意的案件。(2)对适用简易程序的案件起诉、应诉以及传唤的相关规则作了规定。如适用简易程序审理的案件，被告应当在收到起诉状副本或者口头起诉笔录副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出行政行为时的证据、依据。被告在期限届满前提交上述材料的，人民法院可以提前安排开庭日期；人民法院可以采取电话、传真、电子邮件、委托他人转达等简便方式传唤当事人。经人民法院合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席审判。但前述传唤方式，没有证据证明或者未经当事人确认已经收到传唤内容的，不得按撤诉处理或者缺席审判。(3)规定了独任审判形式并对诉讼程序进行了简易化的规定。一是适用简易程序审理的案件，经当事人同意，人民法院可以实行独任审理；二是适用简易程序审理的案件，一般应当一次开庭并当庭宣判。法庭调查和辩论可以围绕主要争议问题进行，庭审环节可以适当简化或者合并。三是规定适用简易程序审理的行政案件，应当在立案之日起45日内结案。《通知》同时规定，当事人就适用简易程序提出异议且理由成立的，或者人民法院认为不宜继续适用简易程序的，应当转入普通程序审理。(4）规定了试点法院的范围。如最高人民法院确定的行政审判联系点法院（不包括中级人民法院）可以开展行政诉讼简易程序试点，同时要求各高级人民法院可以选择法治环境较好、行政审判力量较强和行政案件数量较多的基层人民法院开展行政诉讼简易程序试点，并报最高人民法院备案。
根据媒体报道，最高人民法院在这一《通知》发布之前，就已经确定国内部分基层人民法院开展行政诉讼简易程序的试点工作。譬如，浙江省温州市鹿城区人民法院于2010年7月1日起就开始试行以简易程序审理行政案件。该院在接到最高人民法院的通知后，“立即组织力量，制订出台了试用简易程序审理行政案件的若干规定。今后，一些事实清楚、案情简单的案件，在双方当事人自愿选择的前提下，均可适用简易程序审理。”试用简易程序审理的行政案件，一般由审判员一人独任审理，可采取捎口信、发短信、传真等方式送达，可简化或省略开庭例行程序，简化或省略当事人宣读起诉状、上诉状，还可简化法庭调查、当事人举证、质证、辩论等程序。[2]2010年8月3日，一起出租车司机不服温州市公共运输管理处对其罚款1500元的行政处罚案件，在浙江省温州市鹿城区人民法院开庭审理。此案是浙江省第一起适用简易程序审理的行政诉讼案件。当年7月13日，鹿城区人民法院受理该案，承办法官了解到此案行政法律关系简单、权利义务明确，可以适用简易程序审理。在征得双方当事人同意后，立即启动快立快审的程序。从立案到开庭共15个工作日，简化了相关程序，提高了工作效率。在开庭审理中，简化了法庭陈述、举证、质证、辩论、最后陈述等一系列环节，庭审不受顺序限制，当事人有意见，经审判人员同意即可发表。[3]
然而，我们注意到，作为行政审判基本法律依据的《行政诉讼法》并没有规定简易程序，而是在其第6条明确规定“人民法院审理行政案件，依法实行合议制度”，同时该法第46条又明确规定“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。”而且，正因为没有简易程序的规定，《行政诉讼法》也没有简化诉讼程序和缩短审判期限的规定，相反在其第57条明确规定“人民法院应当在立案之日起三个月内作出第一审判决”。由此可见，必须一律组成合议庭并适用普通程序审理行政案件，是我国行政诉讼的基本程序制度。因此，最高人民法院以《通知》的形式改变这一基本程序制度，其合法性值得商榷。同时，这一《通知》的内容，与我国《宪法》、《立法法》所规定的关于诉讼程序的基本立法制度之间的矛盾也是显而易见的。虽然从实践来说，简化行政诉讼程序、提高行政诉讼效率已经成为社会的一种需求，但行政诉讼简易程序构建的路径，仍是应当循法而行。
二、行政诉讼简易程序需求的正当性与简易程序试点的违法性之间的矛盾
应当承认，在我国行政诉讼制度中设置简易程序，确实符合我国行政诉讼制度发展的实际，也体现了当今社会提高诉讼效率、合理有效地配置司法资源以及通过司法手段迅速解决行政争议，及时维护公民、法人或者其他组织合法权益的要求，具有正当性与合理性。但最高人民法院通过一份《通知》就将行政诉讼简易程序在部分基层人民法院推行，从诉讼制度以及司法制度的法律保留角度而言，则具有明显的违法性。
（一）设置行政诉讼简易程序是合理配置司法资源的正当需求
自《行政诉讼法》实施以来，我国行政诉讼一直由人民法院组成合议庭、按照普通程序进行。这一做法与我国传统文化心理有关，也是当时立法背景的反映。在我国行政诉讼制度建立之初，由于2000多年文化传统中某些特性的积淀和惯性，行政机关对于成为行政诉讼的被告在传统心理上还存在着较重的抵触情绪，甚至还可能施加压力干扰正常的行政审判。在这一状况下，以合议庭的形式并适用普通程序审理行政案件，显然更能抵御和防止这种干扰的发生。同时，从当时的实际情况而言，由于公民对提起行政诉讼还存在这样那样的畏惧心理，以致行政诉讼案件数量畸少。因此，所有的行政案件都一律适用普通程序进行审理，从实际操作角度来说也是可行的。从另一角度而言，我国行政诉讼制度中简易程序的缺失也与当时的立法背景有关。1989年《行政诉讼法》颁布时，我国的行政诉讼制度尚不健全，基础薄弱，行政审判经验又很缺乏，司法独立不够，为了保证行政诉讼的顺利实施，法律规定了行政诉讼案件无论繁简难易一律组成合议庭并适用普通程序进行审理。[4]而且，根据当时司法部门较为权威和流行的观点，认为行政案件的一方当事人是国家行政机关，一般来说行政案件都经过行政机关的一次或多次（如行政复议）处理，案情比较复杂，因此不能适用独任审判。审理行政案件都要组成合议庭，依靠集体的智慧，以保证案件的正确审理，也防止极个别人徇私舞弊.[5]确实，行政审判开创之初面临的最大难题就是经过专业训练、熟练掌握法律知识的法律人才的严重匮乏。这一状况使得合议制愈显重要和不可或缺，因为相对于独任制，合议制毕竟集中了多个人的智慧。这样，利用普通程序的合议机制，就使一些重大疑难案件可以在集体智慧下得以解决。[6]为此，行政法学界也持赞同态度，认为“行政案件的复杂性和特殊性决定了人民法院审理行政案件，必须采取由审判员组成合议庭的方式进行审理，而不能由审判员独任审理。《行政诉讼法》明确规定人民法院审理行政案件实行合议制度，有利于人民法院查明案情，充分考虑各种因素，正确适用法律，以确保人民法院能客观、公正地审理行政案件”。[7]而且，当时立法机关对《行政诉讼法》草案的说明也同样是认为由于“行政案件审理难度较大”，因此不适用独任审判。[8]不仅《行政诉讼法》强调一律组成合议庭、适用普通程序审理行政案件，最高人民法院的司法解释还进一步重申与强化了这一诉讼体制。[9]虽然从目前我国法治建设发展的眼光来看，上述理由也许并不十分充分和具有非常强的说服力，但从当时的历史背景而言，还是具有相当的合理性的。可以说，当时我国行政诉讼制度采取完全的合议制度、适用完全的普通程序，是基于保障行政审判的公正性与合法性，其目的是在于保证行政审判的质量。
然而，我国《行政诉讼法》没有简易程序的规定，所有的行政案件都必须按照普通程序、一律由审判人员组成合议庭进行审理，毕竟有浪费司法资源、加重人民法院和诉讼当事人诉讼成本之嫌。一些较为简单的行政案件，虽然其基本事实清楚、法律关系较为简单、当事人之间争议不大，甚至是一些涉及金额较小的行政处罚，或者本身就是由行政机关适用行政简易程序作出的行政行为等案件，但一旦被起诉，则必须经过较为复杂的普通程序、由人民法院组成合议庭才能得以审判，从提高诉讼效率、及时解决行政争议的角度考虑，确实没有必要，也将在一定程度上影响行政诉讼作为解决行政争议的基本制度以及公民权利救济制度功能的真正发挥。有学者曾经提出质疑，人民法院审理行政案件要求特别慎重是必要的，但慎重是否就必须“一律实行合议制”则是可以商榷的，对于特别简单的案件，实行合议制可能不符合公正与效率统一的原则。[10]尤其是在实践中，由于行政审判人员编制不到位，在许多基层法院很难实现每一起行政案件都依法组成合议庭进行审理。为了在形式上保证法律规定的有效性，有些法院不得不采取了“变相组成合议庭”的措施。其典型表现就是在实践中随意、临时从其他庭室借人员组成合议庭合议案件，有些被借人员甚至不具备审判人员资格。这种与审判实际相脱节的法律规定，不仅未达到法律规定所追求的目的，而且还耗费了本来就稀缺的审判资源。[11]正是缘于现行《行政诉讼法》中无论什么行政案件一律适用普通程序、一律应当组成合议庭审理的规定，行政审判实践中部分行政审判活动的合议形式化、表面化现象严重，“合而不议”、“陪而不审”现象时有发生。这不能不说是对我国行政诉讼程序制度的一种扭曲，明显是现有司法资源的一种浪费，也是对法律和当事人诉讼权利的一种不尊重。可以设想，如果一个公民获得行政救济的成本远远大于其获得的利益，其提起行政诉讼、企求通过行政诉讼维护其合法权益的愿望就有可能因为繁琐的程序而动摇甚至消失，其结果就可能使一些确实违法的具体行政行为无法受到司法机关的监督，公民的合法权益难以得到有效的保障，《行政诉讼法》第1条所规定的监督行政机关依法行使行政职权、保护公民、法人或者其他组织合法权益的制度功能就不能得到真正的实现。[12]正如有学者指出的，从司法实践来看，公民要求快捷审理行政案件与《行政诉讼法》欠缺简易程序形成了尖锐矛盾。对于原告而言，如果考虑到行政诉讼漫长的诉讼过程，可能就会选择忍耐违法行政行为，这实际上就会形成违法行政行为长期存在、公民权益受损害状态长期存在的状况，实际上有可能使行政诉讼制度虚置。[13]因此，无论是处于行政审判第一线的实务工作者，还是行政法学界的学者，都曾提出了在我国行政诉讼制度中建立简易程序的构想。
在我国行政诉讼中设立简易程序，其必要性不仅在于体现诉讼经济、降低当事人成本以及提高行政诉讼效率，还表现为是行政行为类型化的结果。行政行为之所以引发争议，有的是由于案件事实本身存在争议，但有的对案件事实不存在争议，但是对法律适用存在争议；有的行政行为是根据简易程序作出的，有的行政行为是根据一般程序甚至听证程序作出的；有的行政行为是常见的，人民法院已经有成熟做法，有的行政行为则是新类型的，人民法院没有受理过；有的是给付类的行政行为，有的是课以义务类的行政行为；有的涉及的仅仅是个别公民的权益，有的涉及的则是较大范围内公民的合法权益等。对于上述行政行为中案情比较简单、争议不大的、法院已经有成熟经验的，可以考虑通过简易程序解决。诉讼法学上的“费用相当性原理”就是要求当事人利用诉讼程序的过程或者法院指挥诉讼的过程应当注意平衡诉讼标的和司法资源的合理配置。诉讼标的繁简不同，适用的诉讼程序相同，实际上就是没有考虑到行政行为的多样性和灵活性。因此，必须根据行政行为的具体情况设置繁简程度不同的诉讼程序。[14]可以说，现代社会所要求的公民权利的快速实现以及与之相适应的简便高效的诉讼过程与我国行政诉讼缺乏简易程序的现实规定之间形成了鲜明的对比和尖锐的矛盾。所以，根据行政案件繁简有别的特点，从提高行政审判效率、节约司法资源以及及时有效地解决行政争议的角度考虑，在一定范围内设立我国行政诉讼简易程序，具有十分明显的必要性。
由此可见，在我国行政诉讼制度中构建简易程序有其充分的合理性以及客观的社会需求。建立在特定范围内的行政案件可以适用简易程序、由审判员进行独任审判并可以适当缩短审理期限的制度，是在行政诉讼领域平衡司法公正与司法效率之间关系的必然要求，也是充分体现行政诉讼程序作为现代行政救济程序及时有效地化解行政纠纷、促进社会和谐的必然要求。“实现行政诉讼程序现代化，这必然要求司法运作和司法组织与之相适应，彰显公正与效率的价值取向。由此，在公正与效率的架构下，我们目前禁设行政诉讼简易程序的立法，无论在理论上还是在实践上都显得过于固执，在某种意义上成为行政诉讼功能作用发挥的桎梏。显然，立足公正与效率的现代司法理念，积极顺应司法现代化的潮流，重构现行行政诉讼程序设计，创建相应的行政诉讼简易程序，无疑具有划时代的深远的积极意义。”[15]历经20多年行政审判实践的磨练，我国行政审判工作已经积累了一定的经验，人民法院行政审判法官的法律素质和业务水平已经有了很大的提高，多年的审判经验使其完全有能力驾驭行政诉讼实践中的简易程序操作。原先在行政诉讼审判程序方面的那些顾虑和担忧随着社会的发展、我国民主政治的不断完善、行政审判工作的不断加强所带来的行政审判环境的逐步改善、行政机关依法行政水平的逐年提高和对司法监督的逐步适应以及公民权利意识的进一步增强，已经渐渐地不再成为主要问题。因此，在一定范围内建立简易程序就成为完善行政诉讼制度的一个正当需求。从这一角度而言，最高人民法院决定在一部分基层人民法院进行行政诉讼简易程序的试点，规定一部分基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的第一审行政案件，可以适用简易程序审理，这一举措本身符合当代法治合理配置司法资源、降低诉讼成本的司法理念。
（二）以《通知》形式推行行政诉讼简易程序试点违背诉讼制度的法律保留原则
虽然在一定范围内设置行政诉讼的简易程序符合行政案件繁简分流的社会需求，也符合我国行政诉讼程序制度向良性化发展的趋势与潮流。但是，笔者并不主张由最高人民法院通过发布这样一个《通知》的形式，就能够在全国一定范围内实行行政诉讼简易程序的试点。同时，我们注意到，《通知》中所规定的相关内容与我国现行《行政诉讼法》关于行政诉讼程序的规定存在着诸多不相一致之处。更何况，最高人民法院在其2010年12月的《通知》发布之前的同年7月1日起，就决定个别基层人民法院着手实施行政诉讼简易程序的试点，这些做法明显与诉讼制度的法律保留原则之间存在不相符合之处。
最高人民法院的《通知》所涉及的一个最为关键的问题是，其与我国《宪法》、《立法法》规定的诉讼制度或司法制度实行法律保留的原则相抵触。在行政诉讼中，对行政案件无论是适用普通程序进行审理，还是适用简易程序进行审理，都是诉讼程序法律制度在司法实践中的具体运用和体现，它们构成了我国诉讼制度的具体内容。同样，人民法院无论是组成合议庭审理案件，还是由审判员一人对案件进行独任审判，都是一种司法行为的体现，在总体上理应属于司法活动的组成部分，是司法制度的基本范畴之一。因此，无论规范行政诉讼程序的诉讼制度的确立与修改，还是规范人民法院通过一定的审判组织执行《行政诉讼法》、行使对行政案件审判权的司法制度的确立与修改，都应当遵循我国《宪法》和《立法法》规定的确立诉讼制度以及与此相关的司法制度的基本原则与规范。
根据我国《宪法》第62条的规定，诉讼法律规范属于基本法律，应当由全国人大行使立法权和修改权。同样，根据《宪法》第67条的规定，全国人大常委会的职权之一是“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”。这就从《宪法》的层面明确了诉讼法律制度的立法以及对其进行补充、修改的基本权限。尤其是规范我国基本立法制度的《立法法》，更是在其第8条和第9条明确规定了诉讼制度和司法制度属于法律保留的范围，即只能由全国人大及其常委会以制定法律的形式来加以规范。[16]因此，任何诉讼制度的产生与变革，或者一项司法制度的建立与改革，乃至于一个具体诉讼程序的变动或者审判组织的增减，都属于全国人大或者全国人大常委会的专属立法权，包括最高人民法院在内的所有人民法院不应该、也根本没有任何权力对法律已经确定的诉讼体制、诉讼程序以及审判组织方面的制度加以修订、改变或者改革。
而且，《人民法院组织法》第10条第2款规定：“人民法院审判案件，实行合议制。人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行；简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。”根据笔者的理解，该条法律是从同样的角度明确了人民法院若要在简单的民事案件、轻微的刑事案件之外的案件（当然就只能是行政案件了）中实行由审判员一人独任审判，应当依据“法律的另有规定”。最高人民法院的《通知》，既不可能是立法，也不是司法解释，而仅仅是一个司法文件。通过一个“通知”形式的司法文件“创建”一个诉讼制度或者司法制度不仅违法，而且闻所未闻。
我们也注意到，尽管最高人民法院的《通知》所明确的仅仅是在“部分基层人民法院开展行政诉讼简易程序试点工作”，并不是在全国所有的基层法院“全面、正式地实施”，但这一做法也已经在一定程度上改变了我国《行政诉讼法》规定的审判程序与审判体制，特别是对于已经被确定为试点单位的人民法院来说，已经在特定案件范围内改变了法定的诉讼程序和审判组织。因此，完全有理由断定，最高人民法院的这一《通知》，已经违反了我国《行政诉讼法》所规定的诉讼程序以及审判体制。
其一，《通知》违反了我国《行政诉讼法》第6条“人民法院审理行政案件，依法实行合议”的基本原则。法律的基本原则，是一部法律最基本精神的概括与提炼，是该部法律最为根本的规则。行政诉讼的基本原则，同样是人民法院和诉讼当事人在行政诉讼中实施诉讼法律行为、履行诉讼程序、作出裁判的最基本规范。正是基于我国行政诉讼“依法实行合议”的基本原则，《行政诉讼法》第46条明确规定人民法院审理行政案件，一律组成合议庭进行。应当说，在现行行政诉讼体制下，并没有可以采取简易程序、由审判员进行独任审判的余地存在，哪怕是“试点”性质的“改革”。最高人民法院的《通知》虽然将适用简易程序的案件界定在“基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的”的范围之内，并对相关案件进行了具体列举，同时还规定“适用简易程序审理的案件，人民法院可以实行独任审理”的前提应当是“经当事人同意”，但也明显是对我国《行政诉讼法》所确立的“依法实行合议”这一基本原则的违反。
其二，《通知》改变了我国行政诉讼程序的部分规则。根据《通知》，适用简易程序审理的案件，“人民法院可以采取电话、传真、电子邮件、委托他人转达等简便方式传唤当事人。经人民法院合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席审判”。而我国《行政诉讼法》并没有可以采用上述“简便方式”传唤当事人的规定。而且，《行政诉讼法》第48条明确规定“原告无正当理由拒不到庭，视为申请撤诉；被告无正当理由拒不到庭，可以缺席审判”的前提是“经人民法院两次合法传唤”，并没有因为人民法院采取“简便方式”传唤而“无正当理由拒不到庭”就应当被“视为申请撤诉”或者“可以缺席审判”的规定。
其三，《通知》缩短了我国行政诉讼的审判期限。《通知》规定“适用简易程序审理的行政案件，应当在立案之日起45日内结案”，而我国《行政诉讼法》第57条规定，人民法院应当在立案之日起3个月内作出第一审判决。虽然《通知》的这一规定有利于行政争议的及时解决，但其与现行《行政诉讼法》相关规定的冲突却是十分明显。
其四，《通知》增设了简易程序的异议制度和普通程序的转入制度。《通知》规定“当事人就适用简易程序提出异议且理由成立的，或者人民法院认为不宜继续适用简易程序的，应当转入普通程序审理”，而我国《行政诉讼法》正因为没有简易程序的规定，因而并无这一程序制度。
由此可见，《通知》在很多方面与我国现行《行政诉讼法》所规定的诉讼程序制度产生了冲突，其根本之处是在我国行政诉讼的法定程序之外增设了简易程序的规定。目前，对已经实施了20余年之久的《行政诉讼法》进行修改的呼声日渐高涨，[17]同时，最高人民法院于2009年3月发布的《人民法院第三个五年改革纲要》（2009～2013）也明确提出要“推进《行政诉讼法》的修改进程，促进行政诉讼审判体制的改革和完善”。因此，虽然可以断定，最高人民法院开展行政诉讼简易程序的试点，是其为推动《行政诉讼法》的修改、促进行政诉讼审判体制的改革和完善所实施的一个“前奏曲”，但其违法性也是显而易见的。
不可否认，我国制定于20世纪80年代末的《行政诉讼法》尽管存在许多不符合现代社会法治发展的制度与规则，尤其是规定所有的行政案件均适用普通程序、一律由人民法院组成合议庭进行审理，确实与当今社会快速发展的进程不相符合，也与人民群众对司法机关快速、及时地解决行政争议、保障其合法权益的需求不相适应。然而，在现行法律尚未修改的前提下，由最高人民法院颁布一个《通知》，在法律规定之外另搞一套程序，却明显是一个违法之举。任何人民法院包括最高人民法院在遵守法律现有制度和规定的前提下，可以进行某些司法机制的探索和创新，却不能进行诉讼程序和司法体制的改革，更不能违背《宪法》和《立法法》所确立的诉讼制度和司法制度的法律保留原则，以“突破法律规定”的方式去自行创立或更改现有的诉讼制度与审判体制。任何超越现有法律而进行的所谓“创新”、“改革”，都应当立即停止和纠正。
三、行政诉讼简易程序的构建应通过修改《行政诉讼法》实现
“作为法律学家主要研究对象之一的审判制度，其首要任务就是纠纷的解决。”[18]诉讼法律规范最基本的任务，就是如何合理、经济地解决纠纷。因此，在行政诉讼中建立简易程序制度，确实是一种符合社会发展规律的正当性需求。最高人民法院基于我国行政诉讼制度立法与实践中的客观情况，通过行政诉讼简易程序的试点试图逐步解决行政审判实践中效率与公正之间的突出问题，其出发点具有合理性，也与社会的这一正当需求相契合。然而，究竟是通过法律，还是仅仅通过一份司法文件来构建这一制度，却是我们值得认真对待的问题。笔者认为，从诉讼制度的性质而言，理应通过全国人大或者常委会以法律的形式来构建行政诉讼的简易程序制度。
首先，民事、刑事、行政诉讼的简易程序制度都必须是在法律的统一规范下建立的制度。我国《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》都有关于简易程序的规定。《民事诉讼法》第142条规定，基层人民法院和它的派出法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件，适用简易程序。同时，《刑事诉讼法》第174条也规定，人民法院对于“依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的公诉案件，事实清楚、证据充分，人民检察院建议或者同意适用简易程序的”、“告诉才处理的案件”和“被害人起诉的有证据证明的轻微刑事案件”，可以适用简易程序，由审判员一人独任审判。民事诉讼和刑事诉讼中简易程序的实践，体现了简便、高效的特点，极大地提高了司法效率，尽可能多地化解了社会矛盾，在以公正保证效率的同时也以效率促进了正义，实践证明这是一项行之有效的审判制度。 [19]多年来我国民事诉讼和刑事诉讼简易程序的司法实践，为构建行政诉讼简易程序制度提供了丰富的经验。同时，在民事诉讼和刑事诉讼简易程序制度和实践的基础上，建立我国行政诉讼的简易程序，也是我国诉讼法律制度统一性的需要。
其次，以法律的形式规范行政诉讼简易程序也是其他国家和地区诉讼制度的共识。从一些国家和地区的立法经验来看，在特定范围内适用简易程序审理行政案件同样必须是以法律的形式建立的制度。如德国在1997年通过修改《行政法院法》引进“法院裁决”之判决方式，以“诉讼事件在事实上或法律上并无特别困难，或事实之内容已臻明确”为适用要件，法院于第一审诉讼程序，得不经言词辩论，以法院裁决为裁判。同样，我国台湾地区也在“行政诉讼法”中规定了简易程序制度，其中如“关于税捐课征事件涉诉，所核课之税额在新台币3万元以下者”、“因不服行政机关所为新台币3万元以下罚锾处分而涉讼者”、“其他关于公法上财产关系之诉讼，其标的之金额或价额在新台币3万元以下者”、因不服行政机关所为告诫、警告等“轻微处分而涉讼者”以及“以法律规定应用简易程序者”，可以适用简易程序。而且明确规定简易诉讼程序由独任法官进行审理，“判决书之事实、理由，得不分项记载，并得仅记载其要领”等.[20]这些做法与经验为我们建立行政诉讼简易程序提供了借鉴。
根据学者的解释，“简易诉讼程序是为加速诉讼事件之进行，减轻法院工作负担而订定的简易起诉、审查、裁判方式，以达到迅速处理轻微事件，争取时间处理重大事件，使司法功能所要求的‘有效法律保护’，在质量上和时效上得以提高的目标”。[21]行政诉讼中简易程序的构建，是我国诉讼制度或者司法制度改革的重要组成部分，其理应由全国人大或者常委会依据《宪法》所规定的立法体制和《立法法》所确立的立法权限进行，而不能仅仅由最高人民法院以发布一个《通知》的形式就可以进行。人民法院作为司法机关，应当以执行法律的明文规定为宗旨。而且，从行政诉讼角度而言，人民法院是依法行使对具体行政行为合法性审查的司法监督职能的，如果法院本身不守法，在现行法律规定之外另行规定诉讼制度，那将会危及法治的根基，同时也会使其对行政行为进行司法监督的功能和作用大打折扣。因此，从立法与法院司法的关系而言，只有全国人大或者常委会的立法，才是解决我国行政诉讼制度中简易程序构建的根本路径，也是唯一路径。
笔者认为，实现我国行政诉讼简易程序法治化的具体途径，是严格遵循我国《宪法》与《立法法》所规定的法律保留原则。具体做法可以是：第一，由全国人大在对我国《行政诉讼法》的修改进程中，增加行政诉讼简易程序的规定，以符合我国《宪法》第62条关于基本法律的立法权属于全国人大的规定，同时也使建立行政诉讼简易程序的需求在法律上得以实现。第二，在我国《行政诉讼法》暂时还没有得到全面修改的情况下，可以由全国人大常委会根据我国《宪法》第67条的规定，先对我国《行政诉讼法》中关于诉讼程序的部分条文进行修改，将《行政诉讼法》中规定行政诉讼中一律适用普通程序、由审判人员组成合议庭进行审理的制度，修改为在一定范围内可以适用简易程序、由审判员进行独任审判的制度，并明确简易程序的范围与具体规则，使普通程序与一定范围内适用简易程序的制度同时存在于我国行政诉讼制度中，以应对当前行政审判实践的客观需要。同时，最高人民法院应当进一步促进《行政诉讼法》的修改进程，积极推动行政诉讼审判程序与审判体制改革的立法进程，以争取行政诉讼简易程序制度尽快实现法律化。
四、结语
最高人民法院以《通知》的形式规定在部分基层人民法院开展行政诉讼简易程序试点工作，既不符合《宪法》和《立法法》，也不符合《人民法院组织法》，更是与我国《行政诉讼法》的现行规定产生了明显的冲突。建立行政诉讼简易程序制度，确实为我国社会发展和行政诉讼实践所必需，但其构建必须符合我国《宪法》和法律规定的立法体制与立法权限，符合法律保留原则的基本要求。因此，由全国人大或者全国人大常委会通过修改《行政诉讼法》，增加行政诉讼简易程序的规定，才是构建我国行政诉讼简易程序制度的唯一法治化途径。
注释:
[1]《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》, http://www. court. gov. cn/qwfb/sfwj/tz/201012/t20101213-12089.htm,2010年12月17日访问。
[2]《温州鹿城法院试行简易程序审理行政案件：民告官案当天开庭当天判》，《法制日报》2010年7月12日。
[3]《浙“民告官”案首用简易程序》，《法制日报》2010年8月4日。
[4]参见杨海坤、章志远主编：《行政诉讼法专题研究述评》，中国民主法制出版社2006年版，第466页。
[5]参见马原主编：《中国行政诉讼法讲义》，人民法院出版社1990年版，第32页。
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铁道部
第一章 总 则
第一条 为保障劳动者在工作中遭受事故伤害和患职业病后获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利，分散工伤风险，促进工伤预防，有利安全生产，根据《劳动法》及国家有关规定，结合铁路实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于国有铁路企业及其职工。
第三条 工伤保险实行铁路系统管理，设立工伤保险基金，对工伤职工提供经济补偿和管理服务。
第四条 企业必须按照本办法的规定，参加工伤保险，按时足额缴纳工伤保险费，保障职工的工伤保险待遇。
第五条 工伤保险要与事故预防、职业病防治相结合。企业和职工必须贯彻“安全第一，预防为主”的方针，遵守劳动安全卫生法规制度，严格执行国家劳动安全卫生规程、标准及部的有关规定，防止劳动过程中的事故，减少职业危害。
第六条 职工发生工伤或者患职业病后，应当得到及时救治。企业应当依据实际情况，逐步发展职业康复事业，帮助因工致残职工从事适合其身体状况的劳动。
第七条 铁道部社会保险机构主管铁路企业职工工伤保险工作。铁路局（集团公司）、部属总公司社会保险机构（以下简称工伤保险经办机构）经办工伤保险业务，负责工伤保险基金的筹集、管理和待遇支付。
第二章 工伤范围及其认定
第八条 职工由于下列情况之一造成负伤、致残、死亡的，应认定为工伤：
（一）从事本单位日常生产、工作或者本单位负责人临时指定的工作的，在紧急情况下，虽未经本单位负责人指定但从事直接关系本单位重大利益的工作的；
（二）经本单位负责人安排或者同意，从事与本单位有关的科学试验、发明创造和技术改进工作的；
（三）在生产、工作环境中接触职业性有害因素造成职业病的；
（四）在生产、工作的时间和区域内，由于不安全因素造成意外伤害的，或者由于工作紧张突发疾病造成死亡或经第一次抢救治疗后全部丧失劳动能力的；
（五）因履行职责遭致人身伤害的；
（六）从事抢险、救灾、救人等维护国家、社会和公众利益的活动的；
（七）因公、因战致残的军人复员转业到企业工作后旧伤复发的；
（八）因公外出期间，由于工作原因，遭受交通事故或其他意外事故造成伤害或者失踪的，或因突发疾病造成死亡或者经第一次抢救治疗后全部丧失劳动能力的；
（九）在上下班的规定时间和必经路线上，发生无本人责任或者非本人主要责任的道路交通机动车事故的；
（十）国家法律、法规规定的其他情形。
第九条 职工由于下列情形之一造成负伤、致残、死亡的，不应认定为工伤：
（一）犯罪或违法；
（二）自杀或自残；
（三）斗殴；
（四）酗酒；
（五）蓄意违章；
（六）国家法律、法规规定的其他情形。
第十条 单位应当自工伤事故发生之日或者职业病确诊之日起，按部规定向上级有关部门提出工伤（亡）报告。
工伤职工或其亲属应当自工伤发生之日或者职业病确诊之日起，15日内向工伤保险经办机构提出工伤保险待遇申请。遇有特殊情况，申请期限可以延长至30日之内。
工伤职工或其亲属没有可能提出申请的，可以由本单位工会组织代表工伤职工提出待遇申请。
职工工伤保险待遇申请应当经单位负责人签字并加盖单位公章后报送。单位不签章的，工伤职工或其亲属可以直接报送申请。
第十一条 工伤保险经办机构接到工伤（亡）报告或职工（亲属）的工伤保险待遇申请后，应当会同劳动安全、劳动工资、人事、工会等部门进行调查取证，在7日内作出是否认定为工伤的决定。特殊情况可以延长，但不得超过30日。
认定工伤应当根据部有关规定及以下资料：
（一）职工的工伤保险待遇申请；
（二）属因工负伤，应提交医疗机构初次抢救治疗工伤的诊断证明书；
（三）在有毒有害岗位作业患职业病的，应提交指定医疗机构对其确诊的职业病诊断证明书；
（四）工作单位的工伤（亡）报告和有关证实材料，劳动安全部门的事故调查处理报告，由工伤保险经办机构会同有关部门，根据职工（亲属）的申请进行调查的工伤（亡）报告。
属道路交通事故的，应出具公安、交通管理部门做出的交通事故裁决书或有关证明；
属履行职责遭致人身伤害的，应提供公安或司法部门的有关证明；
（五）其他有关的有效证明材料。
工伤认定的决定应当以书面形式通知申请人和单位。
第十二条 职工因公外出期间或者在抢险救灾中失踪的，其亲属或者单位应当向单位所在地公安部门、铁路工伤保险经办机构报告。工伤保险经办机构应当根据人民法院宣告的死亡结论，认定因工死亡。
第三章 劳动鉴定和工伤评残
第十三条 职工因工负伤或者患职业病的，在工伤医疗期内治愈或者伤情处于相对稳定状态，或者医疗期满仍不能工作的，应当进行劳动能力鉴定、评定伤残等级并定期复查伤残状况。
第十四条 铁路分局、部属总公司所属工厂、工程处及其以上单位要建立健全相应的劳动鉴定委员会。
劳动鉴定委员会由同级的社会保险、劳动安全、劳动工资、人事、卫生、工会部门组成，单位主管领导为委员会主任。委员会下设办公室，办公室设在社会保险部门，负责劳动鉴定的日常工作。
劳动鉴定委员会办公室工作人员必须具有工伤评残的专业知识，熟练掌握工伤保险政策法规。
劳动鉴定委员会聘请参加鉴定的医生应具有中级以上医学技术职称，并由该委员会发给聘书。
劳动鉴定人员在进行劳动鉴定时，应当全面了解被鉴定人情况，严格执行工伤保险政策法规和评残标准，客观公正地评出鉴定结论。
劳动鉴定人员实行回避制度。
劳动鉴定委员会的职责是：
（一）贯彻落实国家、铁道部有关劳动鉴定工作的方针政策。
（二）制定本级劳动鉴定委员会工作制度。
（三）指导、监督、检查下属企业或单位劳动鉴定工作。
（四）根据国家制定的《职工工伤与职业病致残程度鉴定》（国标ＧＢ／Ｔ16180－1996）（以下简称评残标准），对因工负伤或者患职业病的职工致残后丧失劳动能力程度和护理依赖程度进行等级鉴定。
（五）负责指定进行医疗技术鉴定的医疗机构和医疗技术鉴定医生的资格审定。
（六）负责下一级劳动鉴定委员会鉴定后发生争议的审定。
第十五条 职工工伤致残程度的鉴定，应由伤残职工所在单位向劳动鉴定委员会提出申请，由劳动鉴定委员会组织鉴定。被鉴定者必须具备有效的工伤证明，原始的病历记录，医疗终结证明和近期的各种有关检查结果。有关职业病致残程度的鉴定，还必须出具有职业病诊断权的医疗卫
生机构的职业病诊断书。
第十六条 已经确定伤残等级的职工伤情发生变化的，可报请劳动鉴定委员会重新进行鉴定。
符合评残标准一至四级为全部丧失劳动能力，五至六级为大部分丧失劳动能力；七至十级为部分丧失劳动能力。
伤残待遇的确定和工伤职工的安置以评定的伤残等级为主要依据。
第四章 工伤保险待遇
第十七条 职工因工负伤治疗，享受工伤医疗待遇。
工伤职工应当到医疗合同医院进行治疗，紧急时可以到就近医院或者医疗机构救治。
工伤职工治疗工伤或职业病所需的挂号费、住院费、治疗费、药费由医疗统筹基金支付。
需要住院治疗的，按照单位因公出差伙食补助标准的三分之二发给住院伙食补助费。需要转院治疗或者到外地就医的，由医疗合同医院提出意见，报工伤保险经办机构批准。经批准转外地治疗的，交通、食宿按照因公出差办理。需乘坐火车的，“就医乘车证”的填发按铁劳〔1994
〕142号文件规定办理。
工伤职工治疗非因工范围的疾病，不享受工伤医疗待遇。
第十八条 职工因工负伤或者患职业病需要停止工作接受治疗的，实行工伤医疗期制度。
工伤医疗期是指职工因工负伤或者患职业病停止工作接受治疗和领取工伤津贴的期限。工伤医疗期按照伤情程度确定，一般为1个月至24个月；严重工伤或者职业病需要延长医疗期的，最长不超过36个月。
确定工伤医疗期，由指定治疗工伤的医院或医疗机构提出意见，经劳动鉴定委员会确认并通知有关单位和工伤职工。
工伤医疗期满后仍需治疗的，继续享受工伤医疗待遇。
第十九条 工伤职工在工伤医疗期内停发工资，改为按月发给工伤津贴。工伤津贴标准为工伤职工本人受伤前12个月内的月平均工资收入。工伤医疗期满或者评定伤残等级后停发工伤津贴，改为享受伤残待遇。
第二十条 凡职工因工致残被鉴定为一至四级的，应当退出生产、工作岗位，终止与企业的劳动关系。各铁路局（集团公司）、部属总公司应将工伤保险待遇审批报告副本报部工伤保险经办机构备案，发给由部统一印制的《工伤（亡）抚恤证》，并享受以下待遇：
（一）按月发给伤残抚恤金，标准分别为本人工资（指本人因工受伤前12个月内的月平均工资收入，下同）的90％至75％。其中：一级90％，二级85％，三级80％，四级75％。
（二）发给一次性伤残补助金，标准分别为本人工资24个月至18个月。其中：一级24个月，二级22个月，三级20个月，四级18个月。
（三）易地安家的发给安家补助费，标准为上年度全路企业职工月平均工资6个月。旅途所需车船费、旅馆费、行李搬运费和伙食补助费，按照本单位职工因公出差办理。
第二十一条 因工致残被鉴定为一至四级的人员到达法定退休年龄时，继续由工伤保险基金支付伤残抚恤金。伤残抚恤金低于按铁路企业职工养老保险规定计发的基本养老金标准时，应当按基本养老金的标准由工伤保险基金补足差额部分；社会保险经办机构同时应将其在养老保险基金
中个人帐户的个人缴费部分转入工伤保险基金。
第二十二条 职工因工致残被鉴定为五至十级的由单位安排适当工作，并可以享受以下待遇：
（一）按伤残等级发给一次性伤残补助金，标准分别为本人工资16至6个月。其中：五级16个月，六级14个月，七级12个月，八级10个月，九级8个月，十级6个月。
（二）因伤残造成本人基本工资降低时，由所在单位在工资总额中按月发给在职伤残补助金，标准为基本工资降低部分的90％。本人因技能提高而晋升工资时，在职伤残补助金予以保留。
（三）旧伤复发经指定医院检查和劳动鉴定委员会确认需要治疗的，按照本办法规定享受工伤医疗待遇和工伤医疗期待遇。
（四）伤残程度被评为五至六级且单位难以安排工作的，由所在单位在工资总额中按月发给伤残抚恤金，标准为本人工资的70％。领取伤残抚恤金期间继续缴纳养老保险费，待到达法定退休年龄时改领退休待遇。若按铁路企业职工养老保险规定计发的基本养老金低于本人原享受的伤
残抚恤金，差额部分继续发给。
（五）伤残程度被评为七至十级，职工本人愿意终止劳动关系自谋职业并经单位同意，或者劳动合同期满终止合同后本人另行择业的，由单位在工资总额中发给一次性伤残就业补助金，标准为上年度全路企业职工月平均工资的15至9个月。其中：七级15个月，八级13个月，九级
11个月，十级9个月。
第二十三条 工伤职工经评残并确认需要护理的，应当按月发给护理费。
护理等级根据进食、翻身、大小便、穿衣及洗漱、自我移动五项条件，区分为全部护理依赖，大部分护理依赖和部分护理依赖三个等级。护理等级由劳动鉴定委员会评定。
工伤护理费依照上述护理等级分别按上年度全路企业职工月平均工资的40％、30％、20％发给。低于所在地护理费金额的，差额部分可以补足。
第二十四条 工伤职工因日常生活或者辅助生产劳动需要，必须安置假肢、仪眼、镶牙和配置代步车等辅助器具的，按国内普及型标准报销费用。
第二十五条 凡属职工因工死亡，各铁路局（集团公司）、部属总公司均应向部工伤保险经办机构呈报书面工亡保险待遇申请报告及有关证实材料，经部审核批复后，发给亲属《工伤（亡）抚恤证》，并按照以下规定发给丧葬补助金、供养直系亲属抚恤金和一次性工亡补助金：
（一）丧葬补助金按上年度全路企业职工月平均工资6个月的标准发给。
（二）供养直系亲属抚恤金发给死者生前供养的直系亲属，其标准为：配偶每月按上年度全路企业职工月平均工资的30％发给，其他供养直系亲属每人每月按20％发给，孤寡老人和孤儿每月在上述标准的基础上加发10％。每月抚恤金总额不得超过上年度全路企业职工月平均工资
。低于所在地抚恤金金额的，差额部分可以补足。
供养直系亲属的范围和条件按照现行有关规定执行。供养直系亲属失去供养条件时不再享受该项抚恤金。
（三）一次性工亡补助金，标准为上年度全路企业职工月平均工资的40个月。符合第二十条规定享受伤残抚恤金期间死亡的，一次性工亡补助金按20个月发给。低于所在地补助金金额的，差额部分可以补足。
第二十六条 工伤伤残抚恤金由铁道部根据上年度全路企业职工平均工资增长率的一定比例每年7月1日进行调整；护理费和供养直系亲属抚恤金的计发基数由铁道部每年公布。
第二十七条 由于交通事故引起的工伤，应当首先按照《道路交通事故处理办法》及有关规定处理。工伤保险待遇按照以下规定执行：
（一）交通事故赔偿已给付了医疗费、丧葬费、护理费、残疾用具费、误工工资的，单位或者工伤保险经办机构不再支付相应待遇（交通事故赔偿的误工工资相当于工伤津贴）。单位或者工伤保险经办机构先期垫付有关费用的，职工或其亲属获得交通事故赔偿后应当予以偿还。
（二）交通事故赔偿给付的死亡补偿费或者残疾生活补助费，已由亲属或伤残职工领取的，工伤保险的一次性工亡补助金或者一次性伤残补助金不再发给。但交通事故赔偿给付的死亡补偿费或者残疾生活补助费低于工伤保险的一次性工亡补助金或者一次性伤残补助金的，由工伤保险经
办机构补足差额部分。
（三）职工因交通事故死亡或者致残的，除按照本条（一）、（二）项支付有关待遇外，其他工伤保险待遇按照本办法的规定执行。
（四）由于交通肇事者逃逸或者其他原因，受伤害职工不能获得交通事故赔偿的，单位或者工伤保险经办机构按照本办法给予工伤保险待遇。
（五）单位或者工伤保险经办机构应当帮助职工向肇事者索赔，获得赔偿前可垫付有关医疗、津贴等费用。
第二十八条 职工因公外出期间因意外事故失踪的，从事故发生的下个月起3个月内，本人工资照发，从第4个月起停发工资，对失踪职工的供养直系亲属按月发给供养直系亲属抚恤金。生活有困难的，可以预支一次性工亡补助金的50％。人民法院宣告死亡的，发给丧葬补助金和其
余待遇。
当失踪人重新出现，并经法院撤销死亡结论的，已领取的工伤保险待遇应当退回。
第二十九条 出国、出境人员的劳动关系在国内并参加铁路企业工伤保险的，在境外负伤、致残或者死亡时，应当由境外有关方面承担伤害赔偿责任的，有关单位应当向外方索取伤害赔偿。外方给付的赔偿金应归当事人或者其亲属所有，但需偿还有关单位垫付的费用。
对于获得境外伤害赔偿的，国内工伤保险的一次性工亡补助金或者一次性伤残补助金不再发给，有关单位或者工伤保险经办机构可以按照本办法发给其他待遇。
境外伤害赔偿金低于本办法规定一次性工亡补助金或者一次性伤残补助金的，由工伤保险经办机构补足差额部分。
出国、出境人员应当由我方承担伤害赔偿责任的，按照本办法执行。
第三十条 享受伤残抚恤金或者供养直系亲属抚恤金人员到境外定居的，按照以下规定一次性领取有关待遇并终止工伤保险关系。
（一）供养直系亲属未满16周岁的，按照当年供养抚恤金标准计发至16周岁。
（二）配偶或者其他供养直系亲属，按照当年供养直系亲属抚恤金标准和国家或铁道部公布的最新平均寿命计发。
（三）享受伤残抚恤金的人员，按照当年本人伤残抚恤金标准和国家或铁道部公布的最新平均寿命计发。
第三十一条 享受工伤保险待遇的人员，在劳动教养或者犯罪服刑期间，其工伤保险待遇可以发给。
第五章 工伤保险基金
第三十二条 工伤保险基金按照以支定收、收支基本平衡的原则统一筹集并存入在银行开设的工伤保险基金专户，专款专用，任何单位和个人不得挪用或挤占。
工伤保险基金中应当留有一定的风险储备金，一般不超过保险基金当年收入总额的5％，累计最多不得超过10％，基金不敷使用时由同级企业临时垫支。
第三十三条 工伤保险基金由下列款源构成：
（一）单位缴纳的工伤保险费；
（二）工伤保险费滞纳金；
（三）工伤保险基金的利息；
（四）国家法律、法规规定的其他资金。
第三十四条 工伤保险费由单位按照职工工资总额的一定比例缴纳，职工个人不缴纳工伤保险费。
单位缴纳的工伤保险费按现行规定列支。
第三十五条 工伤保险费应根据铁路各行业伤亡事故风险和职业危害程度的类别实行差别费率。差别费率的标准由铁道部颁布执行，并根据实际情况，适时调整。
试行阶段暂以部属企业为单位实行差别费率管理。各单位的费率分别为：工程、建筑总公司1％，铁路局（集团公司）0．8％，工业总公司0．6％，物资总公司0．5％，其它铁路单位0．4％。
铁路局（集团公司）、部属总公司应在部定差别费率基础上，结合本单位的实际情况，对所属单位制定相应的差别费率。
第三十六条 铁路局（集团公司）、部属总公司工伤保险经办机构应对所属单位上一年度安全卫生状况和工伤保险费用支出情况进行评估，适当调整其下一年度工伤保险费率，实行浮动费率。
单位使用工伤保险基金超过当年缴纳额20％以上的，每超过5％，相应提高费率的5％，最多提高费率的40％；低于当年缴纳额20％以下的，每低于5％，相应降低费率的5％，最多降低费率的40％。
第三十七条 工伤保险基金的支出项目：
（一）给付工伤保险待遇的费用；
（二）事故预防费；
（三）职业康复费用；
（四）安全奖励金；
（五）宣传、培训和科研费；
（六）工伤保险经办机构管理费；
（七）劳动鉴定委员会工伤事务办公经费。
上述各项费用支出占工伤保险基金的比例及工伤保险经办机构管理费的支出项目由铁道部另行颁布。
第三十八条 本办法规定的工伤护理费、因工致残被鉴定为一至四级的伤残抚恤金、一次性伤残补助金、残疾辅助器具费、丧葬补助金、供养直系亲属抚恤金、一次性工亡补助金以及易地安家补助费在工伤保险基金中列支。其它费用暂按原渠道列支。
第三十九条 工伤保险基金的征集、管理和支付等具体办法由铁道部另行颁布。
第六章 工伤预防和职业康复
第四十条 工伤保险经办机构应当配合劳动安全部门督促企业贯彻落实国家的职业安全卫生法律法规和标准，采取宣传、教育、检查和奖惩等措施，并支持工伤和职业病预防的科学研究工作，促进企业改善劳动条件，加强安全生产管理，教育职工严格遵守劳动安全卫生操作规程，减少
伤亡事故和职业病的发生。
对于当年未发生工伤事故和职业病，或者其发生率低于本行业平均水平的单位，工伤保险经办机构，可以从该单位当年缴纳的工伤保险费中返还5％至20％给单位，用于安全生产宣传和职工安全生产教育培训工作，奖励对安全生产工作做出贡献的单位和个人，适当补偿单位为降低事
故和职业病而先期投入安全生产设施、设备建设中的部分资金不足。上述各项支出在返还时应予明确划分比例，并在工伤保险基金支出中相应反映。具体办法由各铁路局（集团公司）、部属总公司规定，并报部备案。
第四十一条 有条件的铁路局（集团公司）、部属总公司应当通过工伤保险基金提留、赞助等方式筹集资金，逐步兴办工伤职业康复事业，帮助工伤残疾人员恢复或者补偿功能。发展职业康复事业应当利用现有条件，可以与有关医院、疗养院联合举办建立工伤康复中心。
第四十二条 对具有一定劳动能力并需要通过专门培训恢复或者提高劳动能力的工伤残疾人员，企业应当积极组织专门培训。所需费用可以在工伤保险基金的职业康复费用中支付。
第七章 管理与监督检查
第四十三条 铁路工伤保险费用实行系统管理，试行阶段暂由铁路局（集团公司）或分局（总公司）、部属总公司或工程局为单位进行费用统筹，经办工伤保险业务。铁路局（集团公司）、部属总公司以外的铁路企业必须参加铁路工伤保险经办机构的工伤保险。
铁路工伤保险经办机构及人员的设置、配备原则，由部另文下发。
（一）铁道部社会保险事业管理中心（对外为社会保险事业管理局），负责铁路企业的工伤保险管理，其主要职责是：
1．贯彻国家有关工伤保险制度的方针、政策；拟订铁路工伤保险的规定、办法，并组织实施；
2．拟订铁路工伤保险的改革方案和发展规划；
3．会同有关部门制定工伤保险基金的财务、会计、统计和内部审计制度并监督实施；
4．审批工亡保险待遇报告。
（二）铁路局（集团公司）、部属总公司社会保险中心（对外为社会保险事业管理处），要建立、健全各项工作制度，其主要职责是：
1．负责工伤保险基金的征集、支付和管理。
2．会同有关部门对工伤保险申请进行调查取证，工伤认定。
3．负责召集劳动鉴定委员会成员进行劳动鉴定和工伤评残工作。
4．负责工伤保险待遇的审批。
5．与有关医院和医疗机构签订医疗合同，管理工伤职工的医疗和职业康复工作。
6．进行工伤保险统计。
7．配合劳动安全部门进行劳动安全卫生法规的监督检查。
8．开展工伤保险和工伤预防的宣传、教育和咨询。
9．负责本地区铁路局（集团公司）、部属总公司以外铁路企业的工伤保险管理。
第四十四条 工伤保险经办机构应当接受社会保险监督委员会的监督。
第八章 企业和职工责任
第四十五条 企业实行租赁、兼并、转让、分立时，继续经营者必须承担原企业职工的工伤保险责任，并到工伤保险经办机构办理工伤保险登记。
建设工程由若干企业承包或者企业实行内、外部经营承包时，工伤保险责任应由职工的劳动关系所在企业负责。
职工被借调或者聘用期间发生工伤事故的，由借调或者聘用单位承担工伤保险责任。
第四十六条 企业必须落实工伤医疗抢救措施，确保工伤职工得到及时救治，并做好工伤预防、伤残鉴定申报、伤残和职业病职工的管理工作。
第四十七条 企业必须如实申报工资总额和职工人数，及时报告工伤和职业病情况，不得瞒报、虚报。支付待遇涉及当地职工平均工资等有关情况时，应如实向上级主管部门提供。劳动安全部门和工伤保险经办机构人员调查了解工伤保险情况时，企业应当给予配合与协助。
第四十八条 对从事有职业危害作业的职工，劳动关系终止、解除时或者转换工作单位时，应当进行职业性健康检查。在原单位发现患有职业病的，由原工作单位负责工伤保险的处理工作；在新单位发现患有职业病的，由新单位负责工伤保险的处理。
第四十九条 职工应当接受劳动安全卫生教育和培训，严格遵守本岗位的安全操作规程，自觉遵守劳动纪律和作业纪律，及时反映作业过程中的事故隐患和不安全因素，接受各级领导和安全生产管理人员的检查监督。
第五十条 工伤职工或者其亲属申请工伤待遇时，应当如实反映事故发生的时间、地点、主要经过、现场证人和本人工资收入、家庭成员等情况。
工伤保险经办机构调查工伤情况时，有关职工、当事人或者亲属应当给予配合，如实提供情况。
第五十一条 工伤职工经过劳动鉴定确认完全恢复或者部分恢复劳动能力可以工作的，应当服从企业的工作安排。
第九章 争议处理
第五十二条 工伤职工及其亲属，在申报工伤和享受工伤保险待遇时与用人单位发生争议的，按照劳动争议处理有关规定办理。
第五十三条 工伤职工及其亲属或者企业，对工伤保险经办机构作出的工伤认定和待遇支付决定不服的，按照行政复议和行政诉讼的有关法律、法规办理。
第五十四条 工伤职工对劳动鉴定委员会作出的伤残等级鉴定结论不服，可以向劳动鉴定委员会办公室申请复查；对复查鉴定结论仍不服的，可以向铁路局（集团公司）、部属总公司劳动鉴定委员会申请重新鉴定。
复查鉴定最终结论由铁路局（集团公司）、部属总公司劳动鉴定委员会作出。
复查鉴定程序由铁路局（集团公司）、部属总公司劳动鉴定委员会规定。
第十章 附 则
第五十五条 计发工伤保险待遇时，本人工资收入低于全路企业职工上年度月平均工资的75％的，以全路企业职工上年度月平均工资75％为计发基数；高于全路企业职工上年度月平均工资300％以上的，以全路企业职工上年度月平均工资300％为计发基数。
第五十六条 本办法所称职业病的范围、名称，按照卫生部、劳动人事部、财政部、全国总工会“关于修订颁发《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》的通知”（〔87〕卫防字第60号）和所附的“职业病名单”执行，职业病的诊断按照卫生部《职业病诊断管理办法》（〔8
4〕卫防字第16号）及有关规定执行。
第五十七条 本办法所称因工死亡，是指因工伤或者职业中毒直接导致死亡、工伤或者职业病医疗期间死亡、工伤旧伤复发或者职业病旧病复发死亡，以及按照本办法第二十条规定享受伤残抚恤金期间死亡。
第五十八条 在铁路企业实习的大中专院校、技工学校、职业高中学生发生伤亡事故时，可参照本办法的有关待遇标准，由工伤保险经办机构发给一次性待遇。
第五十九条 本办法规定的各项待遇的审批，由铁路分局、部属总公司工厂、工程处及以上单位负责。
第六十条 本办法颁布实施前已按原规定认定的职工因工负伤或者患职业病致残，需经铁路分局、部属总公司工厂、工程处及以上工伤保险经办机构组织重新复查、鉴定后，才能按照本办法的规定享受非一次性的有关待遇。
第六十一条 本办法实施后，不再执行所在省、自治区、直辖市人民政府有关工伤保险方面的规定。
第六十二条 按照本办法规定的各项待遇均计发到角，角以下四舍五入。
第六十三条 各铁路局（集团公司）、部属总公司，应根据本办法制定实施办法，并报部备案。
第六十四条 本办法自1998年1月1日起试行，以往有关规定与本办法不一致的，以本办法为准。
第六十五条 本办法由铁道部社会保险事业管理中心负责解释。
1997年12月28日
