见义勇为的立法评价与思考
方向东
【摘 要】见义勇为成为人们关注的热点，人们呼吁进行立法以保护见义勇为者的合法权益。见义勇为立法属道德法律化范畴，有着可能性、必然性和现实性。我国古代有关见义勇为的立法实践对我们有着借鉴作用。对见义勇为立法应有完整的理解，包括刑法、民法上的相关规定，但最主要的是制订专门性法规来保护见义勇为者的合法权益。
【关键词】见义勇为；道德法律化；立法思考
近年来，频频见于报端的见义勇为行为引起人们的极大关注。见义勇为是人类社会的高尚义举，也是中华民族的传统美德，一直受到人们的普遍赞赏。当今社会勇斗歹徒、救灾抢险的英雄事迹层出不穷，但同时又引发了许多问题。如，见义勇为者保护了他人利益，自己受到很大伤害却得不到应有的保护与奖励。对待此类问题我国法律并无十分明确的解决办法，理论上的研究也不够深入。鉴于此，本文试从立法的角度来探讨如何保护见义勇为者的利益。
一、见义勇为的概念分析
见义勇为，《汉语大词典》中解释为：看到合乎正义的事便勇敢地去做。最早出现于《论语·为政》：“见义不为，无勇也”。《宋史·欧阳修传》中载有：“天资刚劲，见义勇为，虽机阱在前，触发之，不顾，放逐流离，至于再三，气自若也”。在我国古代，见义勇为一直是人们追求的道德标准。时至今日，见义勇为作为社会主义的道德规范和行为准则，更具有广泛的思想基础和现实意义。然而，“见义勇为”作为一个专门的法律概念，理论上的研究并不多见。不过，现在已颁布的一些保护见义勇为的地方法规对此有界定。有的规定，见义勇为是指“公民在法定职责之外，为保护国家、集体利益和他人的人身、财产安全，不顾个人安危，同违法犯罪作斗争或者抢险救灾的行为’’。① 也有的规定“见义勇为是指不负特定职责的公民，为维护国家利益、社会公共利益或他人的利益，置个人的安危于不顾，挺身而出，与违法犯罪作斗争的行为” ② 还有的地方规章，如《山西省保护和奖励见义勇为人员规定》将“协助公安司法机关和保卫部门抓违法犯罪分子的行为；检举、揭发犯罪行为；提供重要线索的罪证，协助公安司法机关破获重大犯罪案件的行为”也归为见义勇为。通过对这些地方法规的比较分析，分歧主要表现在以下几个方面：一、见义勇为是否仅限于与违法犯罪作斗争，抢险救灾是否属于见义勇为。重庆市的何某为勇救落水儿童而献身，然而根据《重庆市鼓励公民见义勇为条例》的规定，何某的行为却不能评作见义勇为，因为该条例限定见义勇为必须是“与违法犯罪作斗争”抢救落水儿童,“显然不在此列”。二、见义勇为是否一定要事迹突出。如《云南省奖励和保护见义勇为公民条例》规定“见义勇为是指不顾个人安危，保护国家、集体利益和他人生命、财产安全，事迹突出的”。
笔者认为，见义勇为应当是：不负有法定或约定救助义务的公民，为使国家利益、社会公共利益和他人的人身财产利益免受或少受到不法侵害、自然灾害或意外事故造成的损失，冒着较大的人身危险，挺身而出，积极实施救助的合法行为。要构成见义勇为应当符合以下几个条件：
（一）见义勇为的主体是不负法定或约定救助义务的公民。负有法定救助义务的公民实施救助行为，其实是其执行职务的必需（如警察抓捕犯罪分子），不履行法定救助义务便可能构成失职。应当说明的是，“负有法定义务”，是指这一义务与其所实施的救助行为是相适应的，否则，便无所谓“法定义务”。如，消防员负有灭火抢险的义务，却不负有抓捕罪犯的义务。虽然不负有法定救助义务，却负有与被救助对象约定的义务的人，其实施救助行为，即是履行约定，亦不是见义勇为。
（二）见义勇为者救助的对象是国家利益、社会公共利益或他人的人身、财产利益，并且这些利益正在或将要遭受到不法侵害、自然灾害或意外事故。见义勇为救助的不应当是自己的利益，救助自己的，构成自救，这与见义勇为的要求不符。
（三）主观上，见义勇为者必须有使国家利益、社会公共利益或他人利益免受或少受损害的目的。见义勇为者是在这些利益面临危险时，出于崇高的精神而实施的救助行为，其受到社会的褒扬之处也在于此。据此，行为人虽然实施了危难救助，但主观目的却是为了获得报酬，不能构成见义勇为。
（四）客观上，见义勇为者面临较大的人身危险而积极实施救助。见义勇为获得社会所褒扬的原因之一，就是因为见义勇为者实施救助时都冒着较大的人身危险，要实施救助很可能遭受巨大伤害，如伤残，甚至献出生命。然而就是这样，却置自己的安危于不顾，挺身而出。与一般的助人为乐相比，体现出见义勇为者崇高的思想境界，应该将它们区别开来。值得注意的是，救助应该是以积极的方式表现出来，消极不作为不构成见义勇为。要指出的是，有些地方法规规定，见义勇为必须事迹突出。笔者认为有不妥之处，见义勇为者面对危险，挺身而出，实属难能可贵。事迹突出，可作为奖励大小的条件，但不应该作为认定见义勇为的条件。况且对事迹突出，并没有很好的界定。难道一定要见义勇为者把命搭上，才能评上见义勇为吗？
二、见义勇为立法的法理思考
当今社会见义勇为层出不穷，这是值得称颂的，但见义勇为者“流血又流泪”的尴尬局面却让人痛心。人们普遍认为这与我国法律对见义勇为没有明确的规定有关，对见义勇为进行立法的社会呼声很大。实际上，我国许多省、市相继制订了或正在制订相关的法规来保护见义勇为。然而对见义勇为进行立法在法理上有很多值得思考的地方。
见义勇为可以说由来已久，一直为我们的社会道德所鼓励与称颂。见义勇为基本上是一个道德概念，法律上几乎不存在这一概念，因此见义勇为立法在法理上首先要思考的问题是道德法律化。
法律是一套行为规则体系，通过规定一定的行为模式来规范人们的行为，对人的行为、活动有着直接的效力。而道德主要用于调整人的观念，并通过调整人的观念来影响人的行为，因而道德对于人的行为的效力是间接的。但不论是直接的还是间接的作用于人的行为，道德与法律都具有调整功能，这就决定了道德与法律之间有着共性。其一，它们各自通过自己的方式作用于人的行为，对人的行为发生影响，因此它们都属于社会规范体系，具有规范属性。而社会规范的特征之一就在于普遍适用性。道德与法律都普遍适用于社会上的人（这就是法治社会而言的），道德的普遍适用意味着道德通过观念调整人的行为，会随着社会生活的积累而固定下来，形成一定的行为规则来调整人的行为，“道德可加以普遍化的特征内在地要求把人人能够做得到的道德法律化。”③ 即道德有可能法律化的。其二，道德与法律的调整对象在内容上有交叉重合之处，即有些对象既受道德的调整，也受到法律的调整。当然这就存在着一些社会关系只受到道德的调整，而法律对此没有调整，这就为道德法律化提供了空间。
道德与法律不仅在规范性上有着共性，而且在深层次上也有密切联系。道德与法律作为社会规范都有阶级性，主要体现和反映着社会中统治阶级的意志，用于维护统治阶级的利益。可以说，道德与法律都是统治阶级进行统治的社会手段。而统治阶级总是采用对自己有利的手段，当统治阶级认为在某种社会关系上采用法律比道德更为有利，便会进行立法加以调整。这就决定了道德法律化有着必然性因素。当然立法者也会顾及整个社会对这种道德行为的认识程度与接受程度。
一直以来，我们的社会道德对见义勇为都是持鼓励、称颂的态度。道德对见义勇为的肯定态度，影响到人们的行为，促使人们去见义勇为。然而法律对见义勇为却没有十分明确的态度，也没有相应的行为规则。可以说，见义勇为受到道德的调整，并未受到法律调整。见义勇为立法就是将见义勇为行为纳入法律的调整范围，对鼓励见义勇为的道德加以确认，实现道德法律化。见义勇为立法在当今社会有着如此迫切的需求，是有一定社会原因的，因为在当今，我国初步建立了社会主义市场经济体制，并不完善。人们片面地追求经济利益，一度忽视了社会道德利益，致使社会道德水平有所下降。另外，我国没有建立完善的社会保障机制，使得见义勇为者得不到应有的保护。见义勇为者“流血又流泪”的遭遇不但影响到见义勇为者个人利益，而且还使得社会上许多人社会安全感的缺乏，进而影响整个社会秩序。道德的调整只是间接的，并无强制力，加上社会各界人士对见义勇为立法的呼声高涨，促使立法者必须将见义勇为纳入法律的调整范围。当然，道德法律化并不是说立法者仅仅将道德规范“翻译”为法律规范。道德鼓励见义勇为，而且还将其作为一种道德义务，而“法律只是最低限度的道德”，立法者不可能将有着较高要求的见义勇为规定为一种法律义务。法律的合理作法是让见义勇为行为有着合法依据，重点是保护见义勇为者的合法权益。
见义勇为立法的意义不仅在于使见义勇为者个人合法权益得到保护，而且通过保护个人增强人们的社会安全感。有了安全感，必须更能够见义勇为，这样的良性循环应是我国法律追求的目标。
三、我国古代见义勇为相关立法的评价与思考④
我国古代虽然没有对见义勇为作出单独的立法，然而在历史记载中我们发现古代统治者对见义勇为都有相关的立法。经过分析，我们可以发现古代对见义勇为的立法是一个不断发展的过程，立法的主要内容有：对见义勇为者的法律保护，对见义勇为者的物质奖励及严惩见义不为者。
古代对见义勇为的保护与鼓励，是通过正当防卫的规定反映出来的。最早的规定见于《易经·蒙上九》“击蒙，不利为寇，利御寇”。也就是说，凡攻击愚昧无知的人，是寇贼行为，会受到惩罚；对于抵御或制止这种寇贼行为的人，应受到支持或保护。《周礼·秋官·朝士》记载“凡盗贼军、乡、邑及家人，杀之无罪。” 盗，指盗取财物；贼，指杀人。当这两种人危及军人或乡邑百姓及自家人安全时，将其杀死无罪。这明显鼓励人们与违法犯罪作斗争，鼓励见义勇为；同时，又通过免责的规定保护了见义勇为者。唐代是我国古代封建社会法律制度成熟的阶段，在《唐律疏议》中可以找到对见义勇为的记载，“有人殴击他人折齿、折指以上，若盗及强奸，虽非被伤、被盗、被奸家人及所亲，但是旁人，皆得以捕系以送官司。‘捕格法，准上条’，持杖拒捍，其捕者得格杀之；持杖及空手而走者，亦得杀之。”可见唐律中给予见义勇为者更加宽泛的权利，以利于其维护自身安全。唐以后各代基本沿袭了唐的作法。需要指出的是，我国古代也有对见义勇为者进行物质保护的内容，如，清康熙二十九年刑部规定“其犯罪拒捕拿获之人被伤者，另户之人照军伤，头等伤赏银五十两，二等伤赏银四十两，三等伤赏银三十两，四等伤赏银二十两，五等伤赏银十两。”
古代立法不仅对见义勇为者合法权益予以保护，而且还有相应的奖励措施。唐玄宗二十五年，唐政府正式颁布了对见义勇为捕获犯罪分子者予以奖励的法令，“诸纠捉盗贼者，所征倍赃，皆赏纠捉之人。家贫无财可征及依法不合征倍赃者，并记得正赃，准五分与二分，赏纠捉之人。若正赃费尽者，官出一分，以赏捉人”。这一规定开创了国家对见义勇为者给予物资奖励的先河。唐以后也有类似的规定，如，《大清律例 刑律贼盗中》记载“如邻佑、或常人、或事主家人拿获一名者，官给赏银二十两，多着照数给赏。”除了这些规定外，还规定了对见义不为者的惩罚。《唐律疏议》规定“诸邻里被强盗及杀人，告而不救者，杖一百；闻而不救者，减一等。力势不能赴救者，速告附近官司，若不告者，亦以不救助论。”
古代这些规定对于惩治犯罪，稳定社会秩序，巩固封建政权都起到了相当大的作用。很显然，这些规定对于提高当时的社会道德水平及将这种美德传延下来都是大有裨益的。这为我们当今见义勇为立法起着一定的借鉴作用。当然，封建法律制度有其固有的缺陷，在封建社会对见义勇为行为奖励“从未与个人权利有过任何联系，只是为了满足统治秩序所给予的恩赐。在不尊重、不推崇权利的社会中，虽然也能达到秩序的稳定，实现表面上的互助友爱，但却忽视了人性的本质和对人性的尊重，隐藏着深刻的社会危机”。⑤
四、我国当今见义勇为相关立法的评价与思考
（一）对刑法上相关规定的评价与思考
我国刑法上并没有见义勇为这一概念，但是刑法上的正当防卫、紧急避险却与见义勇为有着密切关系。
正当防卫是公民为了使合法利益免受正在进行的不法侵害而对不法侵害者作出反击。我国1979年刑法第十七条规定“为了使公共利益、本人或他人的人身和其他权利免受正在进行的不法侵害，而采取的正当防卫行为，不负刑事责任。”这一规定排除了正当防卫的违法性，保护了防卫人的利益。由于见义勇为的特点，见义勇为者在排除不法侵害的时候处于防卫人的地位，其实施的见义勇为行为可以适用正当防卫的规定，排除行为的违法性。这样也就保护了见义勇为者的合法权益，同时也起到了鼓励见义勇为的作用。“为了保护被害人的利益，鼓励见义勇为，草案中增加规定‘对正在进行行凶、杀人、抢劫、强奸、绑架及其他严重危及人身安全的暴力犯罪，采取正当防卫，造成不法侵害人死亡和其他后果的，不属防卫过当，不负刑事责任。’” ⑥1997年修订后的刑法增加的这一相对无限防卫的规定无疑更加有利于防卫人进行正当防卫，同样极大鼓励了见义勇为。刑法上的紧急避险制度可以排除避险人的刑事责任，也同样鼓励了见义勇为。
应该注意的是，见义勇为与正当防卫、紧急避险并不是等同的。首先，它们的侧重点并不同。正当防卫、紧急避险侧重于防卫行为、避险行为的正当性与合法性，排除防卫人、避险人的刑事责任；而见义勇为并不一定会产生刑事责任。其次，从行为的对象看，正当防卫、紧急避险是为了排除正在进行的不法侵害与危险；而见义勇为包括排除正在进行的不法侵害和抢险救灾。从行为的目的看，正当防卫、紧急避险可以是为他人利益的，也可以是为自己利益的；而见义勇为都是为了他人的利益。
在处理与见义勇为有关的案件时，可以适用正当防卫、紧急避险的规定，以排除见义勇为者的刑事责任。基于此，可以说我国刑法已有了见义勇为的相关规定，这对整个见义勇为立法是很重要的一个方面。
（二）对民法上相关规定的思考与评价
刑法通过正当防卫和紧急避险来排除见义勇为者的刑事责任以达到保护和鼓励见义勇为的目的。同样，民法上也有相关的规定来调整见义勇为。见义勇为行为引起的民事法律主体一般有三个，即见义勇为者、侵害人和受益人。在没有侵害人的见义勇为（如抢险救灾）中，则只有见义勇为者与受益人。不同的主体产生不同的民事法律关系，受到不同法律制度的调整。
1、见义勇为者与侵害人之间
我国民法虽然没有明确规定见义勇为，但对公民的防止侵害和紧急避险行为持肯定态度的。公民在实施防止侵害和避险行为时造成侵害人或第三人损害的，《民法通则》第128条、第129条分别规定了正当防卫和紧急避险制度，使正当防卫人、紧急避险人的防卫行为、避险行为合法化，不负民事赔偿责任或者只在防卫过当、避险过当时承担适当的民事责任。这样，见义勇为者在实施见义勇为行为造成侵害人或第三人的损害，可以免除或减轻民事责任，相应地保护了见义勇为者的合法权益。
见义勇为者在实施见义勇为时自身很可能受到伤害，根据《民法通则》第109条“因防止、制止国家的、集体的财产或他人的财产、人身遭受侵害而使自己受到损害的，由侵害人承担赔偿责任，受益人也可以给予适当的补偿。”侵害人造成见义勇为者受到伤害则应当承担赔偿责任。
2、见义勇为者与受益人之间
见义勇为者与受益人之间存在的是何种民事法律关系，人们有所争论，但主要的是从无因管理的角度来阐发的。主张见义勇为者与受益人之间存在无因管理关系的人认为，见义勇为具备无因管理的全部构成要件。无因管理的构成要件包括：主体是不负有法定或约定义务的人，主观上管理人有管理意思即为他人谋利益的意思，客观上实施了处理他人事务的积极行为。见义勇为不仅具备此要件，而且还有更高的要求。见义勇为是无因管理的类型之一，两者的关系是种属关系。另外，二者都是受到法律肯定的合法行为，立法的宗旨在于倡导互助友爱的道德风尚。在法律没有明确规定的情况下，笔者认为，见义勇为者与受益人之间存在无因管理关系的主张是妥当的。
见义勇为者与受益人之间的无因管理关系产生了两方面的后果。其一、排除了见义勇为者涉入他人事务的不合法性，肯定了其行为合法性。其二、受益人对见义勇为者存在一定的补偿义务。基于无因管理关系，本人（受益人）负有的义务主要有：偿还管理人为管理事务而支出的费用；清偿管理人为管理事务而以自己名义向第三人负担的必要债务；赔偿管理人为管理事务而受到的损害。⑦《民法通则》第93条规定“没有法定的或约定的义务，为避免他人利益受损失进行管理或服务的，有权要求受益人偿付由此而支付的必要费用”。最高人民法院《关于贯彻执行（民法通则）若干问题的意见（试行）》第132条进一步解释“民法通则第九十三条规定的管理人或者服务人可以要求受益人偿付的必要费用，包括在管理或者服务活动中直接支出的费用，以及在该活动中受到的实际损失。”受益人承担相应的民事责任有着实际的意义。一方面可以体现公平与正义。现实中见义勇为者为了受益人的利益挺身而出，自身利益遭受损害，而受益人却溜之大吉，不愿承担任何责任。要求受益人承担一定的责任，在我国已有这样的司法实践。发生在浙江上虞市的全国首例见义勇为损害赔偿案第一审判决认为“见义勇为者（蔡某）的行为符合法律上的无因管理，且其有为受益人（杨某）谋利的意图，因此受益人应当承担8.5万元的责任”。⑧另一方面要求受益人承担相应责任，有利于减轻国家的社会保障压力，也有利于给予见义勇为者更多的保护。
我国现有的民事规定对于调整见义勇为引起的民事法律关系有着重大的作用。民法的相关规定不但起到了排除见义勇为者的民事责任，鼓励见义勇为的作用，而且对于处理见义勇为引起的纠纷，稳定社会秩序，维护社会公平有着极大的意义。另外，民法上的相关规定构成了整个见义勇为立法的一个部分。应该注意的是，在现实情况下，由于没有侵害人或侵害人根本无力承担赔偿责任，而受益人也往往无力提供补偿时，见义勇为者的利益很难较好的保护。单纯依靠民法是解决不了这些问题的，进行专门的见义勇为立法尤为重要和迫切。
（三）对见义勇为专门立法的思考与评价
见义勇为与一般的助人为乐不同之处在于见义勇为者在面临着较大的危险时挺身而出，显示出一身正气。正是由于见义勇为者面临较大危险，使得其自身往往容易受到人身伤害，如致残，甚至献出生命。见义勇为者的行为令人敬佩，然而由于种种原因，这些“流血英雄”却得不到应有的保障，交不起医药费或是生活没了来源。中国人的传统观念认为“君子喻于义，小人喻于利”，言利为小人所为，为世人所不齿。这种传统观念是一种很高的道德要求，但对于保护见义勇为者的基本权益是不利的。见义勇为者得不到应有的保障会引起人们对自己行为的安全感的缺乏，出现道德危机。鉴于此，社会各界人士纷纷呼吁我国尽快立法以保护见义勇为者。马克思说过“法律应该是社会共同的，由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现”。⑨恩格斯说：“市民社会的一切要求（不管当时是那一个阶级统治着），也一定要通过国家的愿望，才能以法律形式取得普遍效力。”⑩
社会的利益要求和呼声引起了立法者的注意。近年来，我国各地纷纷制定或正在制定有关见义勇为的法规。从已经颁布的法规来看，这些关于见义勇为的立法大多是省级地方人大制定的地方性法规，也有少数地方政府制定的地方规章。这些法规的主要内容差别不大，一般都包括以下几个方面：见义勇为行为的认定，见义勇为者的保障、奖励，设立见义勇为基金及资金的来源和相关的责任等。立法的核心在于保障和奖励见义勇为者。不过，值得注意的是，保障与奖励属于两个不同的层次。保障措施是维护见义勇为者合法权益的最起码要求，包括见义勇为者受伤的医疗费用承担，丧失劳动能力的保障措施，死亡的丧葬费用及生前抚养人的抚养费用等。奖励包括精神奖励与物资奖励，是法律对见义勇为行为的肯定与褒扬。
地方法规性质的保障和奖励见义勇为条例的出台，可以说是我国立法完善的重要表现，使得对见义勇为者的保障与奖励终于有法可依，而不至于再出现以前那种无法可依的尴尬局面。这对于我国加强基本人权保护也有着不言而喻的重要意义。不过，问题也还是有的。其一、现有的立法只是地方性法规，立法层次较低，而且各地的差别很大。如，对于救灾抢险中表现出的行为是否属于见义勇为，见义勇为是否要求事迹突出，各地的规定就不同。各地方立法“诸侯纷争”，法制的不统一，不利于我国的法治建设。因此国家制定见义勇为的法律尤为重要。其二、地方立法并没有很好的定位。见义勇为的立法根据来源于宪法第43条的规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”见义勇为立法应属于社会法范畴，具体来说应属社会保障法范畴。地方立法没有很好的定位可能与我国社会保障法领域的立法混乱有关。相对于普通公民来说，见义勇为者面临危险，挺身而出，可以说他们对社会有着特殊贡献。既然如此，他们应当获得优于一般人的保障与奖励。国家给为社会做出特殊贡献者以特别保障，这样既可以解决这部分人的后顾之忧，又有助于褒扬奉献精神。这一点，韩国的作法可以借鉴。韩国相继在1962、1984年颁布了“国家有功者等特别援助法”、“关于国家有功者礼遇的法律”。笔者认为见义勇为立法最好定位于社会保障法领域的社会优抚法。我国现今的情况是把社会优抚对象仅仅限于军烈属、伤残军人、退伍军人等，这样过于狭窄，应当把见义勇为者也包括进来。况且实际上现有的地方立法在处理见义勇为公民伤残、牺牲问题时几乎都是参照社会优抚办法加以解决。如《云南省奖励和保护见义勇为公民条例》第十五条规定“因见义勇为牺牲的公民符合《革命烈士褒扬条例》规定条件的，批准为革命烈士，其家属享受烈属待遇；不符和革命烈士条件的以及负伤致残的公民，属于国家机关、社会团体和企业事业单位职工的，其抚恤、工资、福利待遇按照因公（工）伤亡人员的规定办理；无固定收入的农民、城镇居民和学生等公民，由民政部门参照国家对因战伤亡的民兵民工抚恤的规定办理。”
永州市人民政府办公室关于印发《永州市殡葬突发事件应急预案》的通知
湖南省永州市人民政府办公室
永州市人民政府办公室关于印发《永州市殡葬突发事件应急预案》的通知
永政办函〔2007〕84号
各县区人民政府，各管理区，市政府各委局、各直属单位：
《永州市殡葬突发事件应急预案》已经市人民政府同意，现予印发，请认真实施。
二00七年八月二十九日
永州市殡葬突发事件应急预案
目 录
1.总则
1.1 编制目的
1.2 编制依据
1.3 适用范围
1.4 工作原则
2.应急指挥体系及职责
2.1 应急指挥机构及指挥部成员
2.2 指挥机构的主要职责
2.3 工作机构的主要职责
2.4 成员单位的主要职责
3. 应急处置
3.1 应急分类
3.2 先期处置
3.3 信息报告要求
3.4 信息报告内容
3.5 预案启动的条件
3.6 应急响应
3.7 善后处置
3.8 应急结束
4. 应急保障
4.1 信息保障
4.2 人力保障
4.3 资金保障
5. 监督管理
5.1 奖励与责任
5.2 监督检查
6.附则
6.1 预案管理与更新
6.2 预案解释部门
6.3 预案实施时间
1、总则
1.1编制目的
为有效预防、及时控制和妥善处理全市殡葬各类突发公共事件，提高快速反应和应急处理能力，建立健全应急机制，加强和规范殡葬突发公共事件应急工作，维护社会稳定，促进经济社会协调、健康发展。
1.2编制依据
根据国务院《殡葬管理条例》、《湖南省实施<殡葬管理条例>办法》、《永州市殡葬管理规定》、《永州市突发公共事件总体应急预案》等法律、法规、政策，特制定本预案。
1.3适用范围
本预案适用于全市各类殡葬突发事件的应急处置工作。各县区（管理区）根据本预案编制辖区内殡葬突发事件应急预案。
1.4工作原则
1.4.1以人为本，保护人民的生命财产安全。
1.4.2和谐，殡葬管理与改革更好地为建设和谐社会服务。
1.4.3统一领导，分级负责，互相配合，属地为主。
1.4.4分工协作，各司其职，各尽其责。
2、应急指挥体系及职责
市人民政府设立市殡葬突发事件处置指挥机构，负责全市的殡葬应急工作。
2.1应急指挥机构及指挥部成员单位
市政府设立市殡葬突发事件应急指挥部，由市政府分管民政工作的副市长任总指挥，市政府分管民政工作的副秘书长、市民政局局长、市公安局局长任副总指挥。
指挥部成员单位：市民政局、市公安局、市人事局、市监察局、市工商局、市劳动和社会保障局、市财政局、市国土资源局、市委老干局、市政府新闻办、市林业局、市安全生产监督管理局、市卫生局、市公安局交警支队、市城市管理行政执法局、市信访局、市司法局、市环保局。
应急指挥部下设工作办公室，由市民政局分管殡葬工作的副局长、殡管处主任分别兼任办公室正副主任。
2.2指挥机构的主要职责
研究决定全市殡葬应急工作的有关重大问题，安排部署殡葬公共群体事件的应急处置工作，指导和监督县一级殡葬应急指挥工作。
2.3工作机构的主要职责
应急指挥部工作办公室主要职责是：负责调研分析相应的数据和信息情报报送，提出处理突发公共事件的参考意见和拟定具体措施报指挥部；总结和吸取处理突发公共事件的经验和教训；负责殡葬突发公共事件的组织协调工作；负责做好召开指挥部成员会议的联络工作，通报有关情况；负责分析预测可能出现的公共突发事件，并及时将工作情况报告上级有关部门。
2.4成员单位的主要职责
市民政局 负责及时向市人民政府、省民政厅汇报；加强与相关职能部门的衔接，研究制定突发事件应急处置措施；加强对殡葬行业的监督管理和经营许可的审核，以及经营情况的检查。
市公安局 负责现场控制、处理，防止事态扩大；对聚众闹事的为首分子和骨干分子依法依规查处；加大对涉及犯罪的当事人的调查、侦破、打击力度。
市人事局 负责对市本级的行政机关、事业单位在突发事件中参与闹事和幕后指挥者中的国家工作人员的劝说、教育和处置工作。
市监察局 负责对参与在殡葬突发事件中滋畔闹事的党政机关、企事业单位工作人员的劝说、教育，并依法依规对突发公共事件的相关责任人进行调查处理。
市工商局 负责依法对因预售、炒买倒卖、传销墓穴（地）、骨灰存放格位引发群体性事件的殡葬单位给予严肃查处，并依法吊销其营业执照。
市劳动和社会保障局 负责做好因爆炸、矿山、建筑坍塌等意外死亡事故的劳动纠纷仲裁处理工作，做好遗体火化后的善后处置工作。
市财政局 负责做好应急资金的调度工作。
市国土资源局 负责对清理乱葬滥埋墓地引发的突发事件的应急处置。
市委老干局 负责配合有关部门对参与炒买倒卖墓穴（骨灰存放格位）引发群体性上访事件的有关老干部的劝说疏导工作。
市政府新闻办 负责组织、协调和指导各新闻媒体按照市委、市政府新闻发言人统一报道内容，及时准确做好殡葬突发事件的宣传报道和新闻发布工作。
市林业局 负责做好对因墓葬、祭祀等引发的山林火灾扑救和灾后损失的处置工作。
市安全生产监督管理局 负责组织协调好因生产安全等发生意外死亡事故的处置工作，做好遗体火化前的协调及火化后的善后处置工作。
市卫生局 负责督促医疗单位做好对患有传染性疾病遗体的消毒工作，防止疫情扩散和蔓延，确保广大居民和现场工作人员的身体安全和健康。
市公安局交警支队 负责在发生殡葬事业（务）公共事件时，确保道路畅通，依法做好因道路交通安全死亡事故的处置工作。
市城市管理行政执法局 负责对在城区占道搭灵棚，出殡车辆超五辆限数并违规占道行驶，沿途燃放鞭炮，耍龙舞狮，阻塞交通，危害公共安全引发突发事件的当事人，做好劝说、教育、疏导和处置工作。
市信访局 负责接待因殡葬突发事件引发的群体性上访处置工作。依法依规对因殡葬引起突发公共事件的相关责任人的调查处理。
市司法局 负责组织协调对参与殡仪馆内发生的殡葬突发事件闹事人员的法律、法规的宣传和教育工作。
市环保局 负责依法对因殡葬活动影响周边环境污染而引发的突发事件的应急处置。组织和协调并提供现场污染分析监测的技术支持。
3、应急处置
3.1应急分类
3.1.1第一类：到殡仪馆聚众5人以上闹事，分以下三种情况：
(1)到殡仪馆抢尸土葬；
(2)不愿按规定的期限办理火化事宜；
(3)周边居民以借殡仪馆等殡葬场所污染环境为由，煽动群众闹事、阻碍殡仪馆不能开展正常工作的。
3.1.2第二类：冲击党政机关、阻塞交通的。
(1)将尸体停到党政机关闹事，影响机关正常工作秩序的；
(2)将尸体停放在道路上阻塞交通的。
3.1.3第三类：违规丧事危害公共安全，不听执法人员劝阻，暴力抗法的。
3.1.4第四类：处置炒买倒卖、传销墓穴（骨灰存放格位）引发群体性上访的。
3.2先期处置
突发公共事件发生后，所在县区（管理区）的民政、公安等相关部门应立即按预案要求派人赶赴现场，组织开展应急处置工作，采取措施控制事态发展，并及时向同级党委、政府和市民政部门报告有关情况和信息。
3.3信息报告要求
各县区（管理区）民政局、殡葬、殡仪服务单位在事件发生后，立即报告同级人民政府和市民政局，最迟不得超过2个小时。
3.4信息报告内容
内容包括：事件发生时间、地点、起因、规模、涉及人员、破坏程度、采取的措施、事态发展趋势、处置过程和结果以及建议请求。
3.5预案启动的条件。符合应急分类四类情形的，由殡葬应急指挥办公室提出，报殡葬突发事件应急指挥部审批，可以启动本预案。
3.6应急响应
预案启动后，指挥部人员迅速到岗到位，实施统一组织指挥或参与辅助指挥决策。应急响应必须遵循属地管理原则和以责任管理部门为主，其他部门协助配合的原则。并及时将信息报告同级政府和上级主管部门。需要市级参与的应立即启动预案。
3.6.1出现第一类情况，当地政府的民政、公安部门赶赴现场处置，事故责任单位负责做好丧主的矛盾化解和事故处理工作，在事件处置中需要相关部门参与的，应积极响应。
3.6.2出现第二类情况, 当地政府的公安、民政、信访、调纠、交通管理和事故责任部门启动预案，积极应对处置。在事件处置中需要相关部门参与的，应积极响应。
3.6.3出现第三类情况,当地政府的公安、城市管理行政执法、民政、交通管理和肇事者的主管部门及时启动预案，做好处置工作。根据事态的发展变化，需要相关部门参与的，应积极响应。
3.6.4出现第四类情况，当地政府的工商、民政、公安、信访等部门及时启动预案，做好处置工作，事件的责任单位针对上访原因负责做好应对处置。根据事态的发展变化，需要相关部门参与的，应积极响应。
3.7善后处置
市、县区(管理区)人民政府及相关部门组织有关专家对事故进行评定，提出处置建议，做好善后处置工作，恢复正常社会秩序。
3.8应急结束
突发公共事件得到完全平息后，由指挥部宣布预案执行终止。
4、应急保障
4.1信息保障
各殡葬、殡仪服务单位要建立健全并落实突发公共事件信息收集、传递、报送、处理等环节运行机制，保持信息传输设备和通讯设备完好，保持通讯方便快捷，确保信息报送渠道的安全畅通。
4.2人力保障
公安及相关部门要准备相应的人员力量。各殡葬、殡仪服务单位应组建公共事件应急预备队，一旦启动预案，应急预备队按照突发公共事件的具体情况和指挥部门的要求及时到位。预备队主要由各殡葬、殡仪服务单位的负责人和该单位的保卫人员组成。
4.3资金保障
殡葬突发事件应急资金，由财政局按照预案要求，做好资金的拨付工作。
5、监督管理
5.1奖励与责任
5.1.1对在殡葬突发公共事件应急工作中作出突出贡献的集体与个人予以表彰奖励。
5.1.2对在殡葬突发公共事件应急工作不认真履行职责,工作不力,玩忽职守，造成严重后果的，责令有关部门（单位）给予责任人相应的处分；触犯刑律的，依法追究刑事责任。
5.2监督检查
应急指挥部工作办公室对本预案的实施情况进行监督检查，保障应急措施到位。
6、附则
6.1预案管理与更新
应急指挥部工作办公室根据情况变化，及时修订和完善预案。
6.2预案解释部门
本预案经市人民政府批准后实施，并授权市民政局解释。
6.3预案实施时间
本预案自发布之日起施行。
