菏泽市国有土地使用权招标拍卖挂牌出让办法
山东省菏泽市人民政府
菏泽市国有土地使用权招标拍卖挂牌出让办法
政府令[2003] 第5号
《菏泽市国有土地使用权招标拍卖挂牌出让办法》业经市政府第四次常务会议审议通过,现予发布实施。
市长:杜昌文
二○○三年八月十四日
菏泽市国有土地使用权招标拍卖挂牌出让办法
第一条 为加强国有土地使用权招标拍卖挂牌出让工作,培育规范土地市场,优化土地资源配置,根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《山东省国有土地使用权招标拍卖办法》等有关法律、法规、规章,结合本市实际,制定本办法。
第二条 在本市行政区域内以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权的,适用本办法。
本办法所称招标出让国有土地使用权,是指市、县人民政府国土资源行政主管部门(以下简称出让人)发布招标公告,邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标,根据投标结果确定土地使用者的行为。
本办法所称拍卖出让国有土地使用权,是指出让人发布拍卖公告,由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价,根据出价结果确定土地使用者的行为。
本办法所称挂牌出让国有土地使用权,是指出让人发布挂牌公告,按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布,接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格,根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。
本办法所称招标人、拍卖人是指县以上人民政府国土资源行政主管部门。
本办法所称投标人、竞买人,是指参加招标、拍卖的自然人、法人和其他组织。
本办法所称中标人、竞得人,是指按本办法规定的程序和条件取得土地使用权的投标人、竞买人。
第三条 商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,都必须采取招标、拍卖或挂牌方式出让;其他用地,同一宗地有两个以上意向用地者的,也应当采取招标、拍卖或挂牌方式出让。
第四条 市、县国土资源行政主管部门负责本行政区域内国有土地使用权招标、拍卖或挂牌出让活动的组织实施。
第五条 国有土地使用权招标、拍卖或挂牌出让应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。
第六条 国有土地使用权招标、拍卖或者挂牌出让工作应有计划地进行。
市、县国土资源行政主管部门应当会同计划、财政、建设、城市规划等部门,根据社会经济发展计划、产业政策、城市规划、房地产开发计划、年度土地利用计划和土地利用总体规划制订招标、拍卖或者挂牌出让方案,报经有批准权的人民政府批准后,及时向社会公开发布。
第七条 出让人应当根据招标拍卖挂牌出让地块的情况,编制招标拍卖挂牌出让文件。招标拍卖挂牌出让文件应当包括招标拍卖挂牌出让公告、投标或者竞买须知、宗地图、土地使用条件、标书或竞买申请书、报价单、成交确认书、国有土地使用权出让合同文本等。
第八条 出让人应当至少在投标、拍卖或者挂牌开始日前30日,在市级以上主要报刊或者其他媒体发布招标、拍卖或者挂牌公告,公布招标拍卖挂牌出让宗地的基本情况和招标拍卖挂牌的时间、地点。
招标拍卖挂牌公告应当包括下列内容:(一)出让人的名称和地址;(二)出让宗地的位置、现状、面积、使用年期、用途、规划设计要求;(三)投标人、竞买人的资格要求及申请取得投标、竞买资格的办法;(四)索取招标拍卖挂牌出让文件及相关资料的时间、地点及方式;(五)招标拍卖挂牌时间、地点、投标挂牌期限、投标和竞价方式等;(六)确定中标人、竞得人的标准和方法;(七)投标、竞买保证金的交付方式、时间;(八)其他需要公告的事项。
第九条 市、县人民政府国土资源行政主管部门,应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价。
确定招标标底,拍卖和挂牌的起叫价、起始价、底价,投标、竞买保证金,实行集体决策。
招标标底和拍卖挂牌的底价,在招标拍卖挂牌出让活动结束之前必须保密。
第十条 出让人应当对投标申请人、竞买申请人进行资格审查。对符合招标拍卖挂牌公告规定条件的,应当通知其参加招标拍卖挂牌活动。
第十一条 国有土地使用权招标按下列程序进行:(一)投标人按照公告要求报名并索取招标文件及有关资料;(二)投标人按照招标文件规定的时间、地点,将密封的标书投入指定的标箱;(三)招标人按照招标公告规定的时间、地点公开开标,宣布投标人名称、投标价格和投标文件的主要内容。投标人少于三人的,招标人应当按照本办法重新招标。(四)招标人组建的评标委员会进行评标。评标委员会由市、县政府组织有关土地、规划、财政、经济等方面的专业人员组成,成员人数为7人以上的单数,其中有关专业人员不得少于成员总数的三分之二。评标委员会成员的名单在中标结果确定前必须保密。(五)招标人根据评标结果,确定中标人。对中标的,招标人发出《中标通知书》;未中标的,招标人应书面通知;(六)中标人在收到《中标通知书》之日起15日内与招标人签订国有土地使用权出让合同,并按合同约定支付出让金。
第十二条 下列投标文件无效:(一)招标文件确定的截止时间后提交的;(二)投标文件不符合招标文件规定的;(三)重复投标的;(四)委托他人代理投标,委托文件不齐全或者不符合规定的;(五)投标文件字迹不清、无法辩认的。
第十三条 国有土地使用权拍卖按下列程序进行:(一)竞买人按照公告要求持有关证明文件索取拍卖文件及有关资料;(二)在约定的时间、地点公开进行拍卖;(三)竞得人与拍卖人签订《成交确认书》;(四)竞得人在拍卖成交之日起15日内与拍卖人签订国有土地使用权出让合同并按合同约定支付出让金。
第十四条 下列竞买申请书无效:(一)在拍卖文件确定的截止时间后收到的;(二)竞买申请人的资格不符合拍卖文件规定的;(三)委托他人代理申请,委托文件不齐全或者不符合规定的;(四)竞买申请书字迹不清、无法辨认的。
第十五条 国有土地使用权挂牌出让按下列程序进行:(一)出让人按照挂牌公告规定的时间、地点,在土地交易场所挂牌公布挂牌宗地的位置、面积、用途、使用年期、规划要求、起始价、增价规则及增价幅度等;(二)竞买人按照公告要求持有关证明文件报名;(三)符合条件的竞买人填写报价单报价;(四)出让人继续接受新的报价;(五)出让人在挂牌公告规定的挂牌截止时间确定竞得人,签订《成交确认书》;
第十六条 挂牌出让时间不得少于10个工作日。挂牌期间可根据竞买人竞价情况调整增价幅度。在挂牌期限内只有一个竞买人报价,且报价高于底价,并符合其他条件的,挂牌成交。
第十七条 招标、拍卖或挂牌公告发布后,投标人和竞买人应勘察了解招标、拍卖或挂牌出让的地块及有关资料。对土地现状有异议的,应当在投标和申请竞买前提出,否则视为无异议。
第十八条 竞买人不足三人或者竞买人报出的最高应价低于出让底价或达不到中标条件的,出让人应宣布停止该幅土地使用权的招标、拍卖活动。
第十九条 中标人或竞得人缴纳的保证金可折抵出让金。没有中标或竞得土地的,投标人或竞买人缴纳的保证金,出让人必须在招标、拍卖或挂牌结束之日起5日内退还,不计利息。
第二十条 中标人或竞得人依照《国有土地使用权出让合同》的约定付清全部国有土地使用权出让金后,应当依法申请办理土地登记,领取国有土地使用证。
第二十一条 按照本办法通过招标、拍卖或挂牌方式取得国有土地使用权的,计划、城市规划等部门应当依据签订的《国有土地使用权出让合同》,为竞得人或中标人办理基本建设立项和规划许可等有关手续。
第二十二条 应当以招标拍卖挂牌方式出让国有土地使用权而擅自采用协议方式出让的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
第二十三条 中标人或竞得人有下列行为之一的,出让人可取消其中标、竞得资格,保证金不予返还。(一)投标人、竞买人提供虚假文件隐瞒事实或采取行贿、恶意串通压价等手段,非法取得中标、竞得资格的;(二)中标人或竞得人不在规定的时间签订国有土地使用权出让合同的;(三)中标人或竞得人不按合同规定支付出让金的。
第二十四条 中标人或竞得人已按合同约定付清出让金,出让人未按约定提供土地的,出让人应当返还出让金,中标人或竞得人有权解除合同,并依法请求赔偿。
第二十五条 国土资源行政主管部门工作人员在招标拍卖挂牌出让活动中,接受贿赂、泄露秘密、玩忽职守、徇私舞弊的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第二十六条 以招标拍卖挂牌方式租赁国有土地使用权的,参照本办法执行。
第二十七条 本办法自发布之日起施行。
当事人请求确认行政法律关系是否存在的诉讼属典型的确认诉讼，是除撤销诉讼、给付诉讼之外的一种特殊的诉讼种类。由于该种类的诉讼没有明确而典型的被诉行政行为，当事人的诉讼目的是旨在宣告某一法律关系是否存在而不是为了满足其实体法上的请求权。
一、行政确认诉讼之界定
行政确认诉讼，是作为原告的行政相对人要求人民法院确认处于争议状态的行政行为无效、违法以及行政法律关系存在与否的一种诉讼形式。确认诉讼的目的，在于通过法院判决确认行政职权行为违法，或者某一行政法律关系的现实状况，以此促使行政机关自我纠正违法的状态，积极、迅速地处理行政事务，避免因此发生行政争议，保障相对人的合法权益。被确认的对象十分广泛，从行政行为到行政事实行为，从行政法律关系到影响法律关系的原因，皆能够成为确认之标的。
与传统撤销之诉相比，确认之诉是20世纪行政审判制度深入发展的产儿。行政国兴起，国家行政权不再仅仅充当“守夜人”的角色，行政的触角伸向国家、人民生活的每一个角落，形同保姆。服务理念的传播，行政给国民提供生存照顾，从摇篮到坟墓。与之相随，行政权力行使的手段、方式呈现出多样化、复杂化的趋势。不仅有直接影响公民权利义务的行政行为，也有间接给公民权利义务造成影响的准行政行为、事实行为、行政合同、行政计划、行政指导等行政手段。此类不以意思表示为形式，不直接产生法律效果，但会给相对人的权利带来一定影响的行政职权活动，仅以事实形式存在。面临这一现象，传统的、旨在消除法律效力的撤销之诉已不能满足公民权利保障的司法实践需求。确认之诉不以改变或者撤销既存法律效果为目的，而在于通过澄清、确认对业已存在却处于争议状态的事实，以解决纷争。透过确认之诉，法院对准行政行为、事实行为等新型行政手段的合法与否予以确认，使争议的状态平息，防止纠纷的恶化或者再次发生，以保障相对人的合法权益。
二、行政确认诉讼之分类
根据行政确认诉讼的对象，可以将其分为确认可诉行政行为违法或无效之诉和确认行政法律关系是否存在之诉。虽然从《行政诉讼法若干解释》第五十七条和第五十八条关于确认判决的具体规定看，确认判决的对象只有具体行政行为，而未将对行政法律关系的确认纳入其中。但是，笔者认为，对具体行政行为的合法性审查实际上离不开对是否存在行政法律关系的认定。人民法院对具体行政行为做出维持、撤销、变更、履行等实体判决时，对原被告双方当事人之间是否存在相应的行政法律关系的认定实际上是包含于判决主文之间的。因此，具体行政行为与行政法律关系都是确认诉讼的对象。
（一）确认可诉行政行为违法或无效之诉
可诉行政行为是指根据《行政诉讼法》及司法解释的相关规定，已经纳入司法审查范围的公权力行为。通常情况下，行政相对人提起诉讼的目的是为了自身利益获得救济，一般不会要求判令被诉具体行政行为合法或有效。因此，对可诉行政行为的合法性作出确认主要是指对可诉行政行为的违法或者无效进行确认。从理论上讲，广义的违法行政行为本身就包括狭义的违法行政行为和无效行政行为两种。狭义的违法行政行为主要是指可撤销的行政行为。这里将违法和无效作为并列关系列举主要是从当事人诉讼请求的角度考虑。因此，对可诉行政行为是否合法的审查，主要包括事实是否清楚、适用法律是否正确、是否符合法定程序，有无超越职权或者滥用职权等方面。至于行政相对人提出的可诉行政行为是否有效的诉讼请求，则需审查该行政行为的瑕疵是否达到了重大明显的程度。
（二）确认行政法律关系是否存在之诉
确认行政法律关系是否存在，根据当事人诉讼请求的不同，可以分为两种情况：肯定式的确认诉讼和否定性的确认诉讼，也可以称为积极的确认诉讼和消极的确认诉讼。在司法实践中，确认行政法律关系是否存在的诉讼请求很少单独提起，常常在撤销诉讼、给付诉讼中一并提起，人民法院一般一并审查认定。例如，在撤销诉讼中，人民法院在审查被诉具体行政行为是否合法之前，首先就应当审查该具体行政行为是否存在，行政机关与行政相对人之间是否存在被诉的行政法律关系，如果被诉具体行政行为不存在，也就谈不上行政争议，人民法院径直裁定驳回起诉。只有行政机关与行政相对人之间存在行政法律关系，人民法院才可能对被诉具体行政行为进行实体审查。因此，也可以这么说，人民法院作出实体判决的案件，无论结论是什么，均是在认可行政法律关系存在的基础上作出的。因此，基于方便当事人诉讼同时防止当事人滥诉、保障行政行为及时稳定等原因考虑，并非所有单独提起的确认行政法律关系是否存在之诉都属于人民法院的受理范围。只有在无法以撤销诉讼、给付诉讼保护行政相对人权利的情况下才允许提起确认诉讼。确认行政法律关系诉讼应严格遵循“确认诉讼后备性”这一原则。
三、行政确认诉讼之关系
（一）行政确认之诉与行政撤销之诉
确认之诉的法律效果在于对争议的法律关系予以确证，是对诉讼当事人双方既已享有权利义务处于不明或者争议状态的澄清。公民、法人或者其他组织选择撤销之诉的目的，是解除行政行为在实体法上的规范效力，并得以消除行政行为对其已经造成的事实上的或者法律上的不利益。确认之诉与撤销之诉的性质、功能、法律设置上的不同，决定了两者之间在不同情况下具有如下的关系
第一、相互排斥关系。《德国行政法院法》第43条第22项规定“原告之权利依形成之诉或给付之诉，得以实现或有实现之可能者，不得提起确认诉讼。”我国台湾地区《行政诉讼法》第6条第3项规定：“确认公法上法律关系成立或不成立之诉讼，于原告提起撤销之诉者，不得提起之。”从以上规定可以看出，凡能以撤销之诉实现权利救济和保障的，当事人不能选择提起确认之诉。究其原因主要有：其一，“有权利必有救济”，保障相对人合法权益是行政诉讼制度的最重要目的。虽然相对人有选择利用哪种诉讼类型的权利，但司法资源有限，为避免无谓的浪费，各国法律都明确要求原告选择最有效的救济方法、手段达致诉讼目的。确认诉讼的判决仅有宣示性，并不能满足当事人实体权利要求。相反，因行政争议起诉到法院，原告选择撤销诉讼，不仅能达到实体权利要求，争议双方之间的行政法上的权利义务关系也一并被确定。如果允许提起确认之诉，原告欲求实体权益，不得不在此诉讼结束之后，再提起一个新诉，司法资源无端被浪费。于当事人、于司法机关、于国家皆不利。其二，诉讼对象或标的的性质决定只能选择其一。服务、沟通和合作理念向行政领域的渗透，在很多行政事务中，行政事实行为替代行政行为，被大量运用。
第二、相互转化或补充关系。虽然大陆法系各国明确把违法行政行为区分为一般违法行政行为（可撤销行政行为）与无效行政行为，但两者之间的划分标准却存在争论，实难统一。即使是绝大多数人赞同的“重大明显瑕疵”标准，何谓“重大明显”不具体、不明确，难以识别。认识者出发点、角度的不同以及理解的差异，认识的结果会迥然不同。基此认识结果的偏差，选择的诉讼种类自然会出现错误。错误的纠正，原告诉讼请求的变更，导致撤销之诉与确认之诉彼此相互转化。如发生以下情形，撤销之诉将不能被提起：第一种情形，法院作出判决前，被诉行政行为的内容已经实现，且该行政行为不具有存续性，也就是行政行为履行完毕后不具有可撤销的内容。第二种情形，诉讼期间，被诉行政机关改变被诉行政行为，原告拒绝以新行政行为为诉讼对象，执意坚持原诉讼请求的。第三种情形，被诉的具体行政行为违法，由于行政行为关乎公益，如果撤销该行政行为会给国家、社会造成较大损失的，或者撤销行为带来的损失远远超过相对人所受损害，综合权衡行政所追求的目标，此时亦不得提起撤销之诉。以上三种情况下，法官应当行使释明权，告知相对人变更诉讼请求，改换新的诉讼类型，提起确认诉讼，法院根据变更后的诉讼请求，作出确认该被诉行政行为违法的判决。
另外，值得深入探讨的一个问题是：以上案件中，如果原告拒绝变更诉讼请求，法院该怎样处理？本文以为，对于第一、三种情形，法院可以在判决理由中对行政行为的违法性予以认定，但是必须判决驳回原告的诉讼请求；第二种情况有必要分为两种情形进行处理：其一原告是否有权继续诉讼。我国行政诉讼法无限制地承认原告有权将未完成的诉讼进行到底，而德国《行政法院法》却规定，只有当已被改变或者撤销的行政行为对原告造成的影响持续存在，才可能继续诉讼。我国台湾学者刘宗德、彭凤至共同指出：“在德国行政行为已履行完毕或被主体撤销后，仍有回复之利益，才能提起确认之诉。利益包括：①为了避免重复受同一不利益处分之危险；②回复名誉之利益；③确认判决对尔后之其他裁判具先例拘束力。”为了节约司法资源，有效防止滥诉，适当限制此类诉讼的继续实有必要。其二、如果原告拒绝变更诉讼请求，可以效仿一、二种情形的作法。
（二）行政确认之诉与行政给付之诉
借助给付诉讼，作为原告的行政相对人，可以请求法院判令作为被告的行政主体履行某一法律规定的义务。如相对人可以请求法院判决责令有关行政主体颁发许可证、发放抚恤金、给予行政救助等。一般来说，任意一个给付之诉中必然包含一个确认之诉。因为在责令被告履行一定义务之前，法院必须审理查明原告确实享有权利，被告的确负有义务，即确认原告与被告之间存在权利义务关系。但并不能据此而推断给付之诉包含确认之。确认之诉与给付之诉的关系主要为补充关系。当原告请求法院判决被告履行义务，法院经审理查明被告确实应当履行该义务，但判决被告履行该义务已不可能，或没有现实利益。显然，给付之诉不可能被利用，只好运用确认之诉，认定被告未履行职责的行为违法。例如，某甲要求公安机关保护其正在遭受的不法人身侵害，被拒绝。危害消失后，相对人以公安机关不作为，起诉到法院。因为不法的人身侵害已经停止，再判令公安机关依法履行保护其人身权，没有实际意义。故法院可以行使释明权，要求原告变更诉讼请求，确认公安机关不作为行为违法。原告可基于此判决进一步请求公安机关给予行政赔偿。
需要注意的一个现象是，在大陆法系的日本和葡萄牙，基于对三权分立原则的不同理解，在处理不作为诉讼案件时，并不像德国以及我国台湾地区采用给付之诉，请求法院判令被告履行其法定职责，而是适用确认之诉。
日本《行政案件诉讼法》第3条第5项规定：“本法中所谓确认不作为之违法的诉讼，是指关于行政机关对基于法令的申请，尽管应在相当期限内作出某种处分或裁决，而不作，就此请求确认其违法的诉讼。”需要特别强调的是，此类诉讼仅适用于行政机关在接受申请后未采取任何决定的情形，而不适用于行政机关对当事人明示或默示拒绝的情形，后者适用撤销诉讼。日本此类诉讼的目的在于排除行政机关对当事人的申请置之不理的违法状态，法院审理的范围仅在于判断行政机关的迟缓是否合理，原则不及于申请是否具有实体上的理由；当事人胜诉的核心要件是相当期间的经过而行政机关没有履行应答义务。法院判决当事人胜诉的意义也仅在于敦促行政机关作出答复，而不能给予当事人实质性救济。
对于不作为，葡萄牙也采取确认之诉的形式。在葡萄牙，首先将行政不作为拟制地视为拒绝行为，然后准许公民对此拒绝行为提起请求确认行政机关负有特定的作为义务，即作成特定行为的义务。但是，法院也仅能在判决中确认行政不作为的违法及特定作为义务的存在，不能判决命令行政机关作成特定内容的行政行为。虽然从表面看，两国均采用确认之诉，但二者确认的对象却相距甚远：日本的不作为违法确认诉讼，仅在于确认行政机关的不作为违法而已；葡萄牙的义务确认之诉，则可以确认行政机关负有特定作为义务。
（作者单位：江西省鄱阳县人民法院）
